2024城投监管报告：地方债务化解与政策动态分析

华创固收建立了【地方债务及城投政策库2024版】，包括中央监管政策（2010年以来）、地方监管政策（2023年以来，细至区县）、区域金融机构合作、区域舆情等多维度数据，以持续跟踪城投和地方债务监管动态。本文先对本轮化债前重点监管政策进行简要梳理，再着重对本轮化债以来政策进行分析，并总结中央及地方层面（省份、地市）监管政策的主要特点。具体政策内容见附录，因篇幅原因，仅展示部分政策，完整版见华创固收【地方债务及城投政策库2024版】）。

一、“19号文”开启监管元年，“43号文”成纲领性文件

自2010年以来，中央政府不断加强对地方政府债务与城投平台的监管，一系列强监管措施相继出台：2010年6月，国发19号文出台，开启城投监管元年；2014年，《预算法》修正案出台，同阶段发布的国发43号文则成为针对地方政府债务及城投监管的纲领性文件，是对监管方向和原则的确定：不发生区域性和系统性风险是底线，融资平台不得新增政府债务，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则，妥善处理存量债务，剥离融资平台公司政府融资职能等，此后诸多政策内容主要是对43号文内容的再强调和细化；2016-2017年，国办88号文，财预50号文、财预87号文陆续出台，进一步厘清政府与平台公司边界，加强甄别与置换存量的政府债务，规范平台融资行为；2018年，中发27号文出台，开启隐债化解之路；2019年，国发40号文出台，鼓励银行参与隐债置换；2021年，银保监15号文出台，要求不得以任何形式新增地方政府的隐性债务，对于涉隐主体不得新增流贷等。其后至本轮化债前地方债务及城投监管表态基本围绕上述重点政策进行。

二、“一揽子方案”助推本轮化债启航

（一）中央：推动“一揽子化债方案”落地，注重地方债务管控长效机制建立

2023年7月24日，中央政治局会议提出“一揽子化债方案”，其后城投监管政策多以债务化解为主，且相关表述更为具体、可落地性更强，并开始强调城投债券风险监测及地方债务管控长效机制的建立。此外，本轮政策对债务负担不同的地区进行了分类监管。具体看，本轮化债以来至2023年末中央层面城投监管政策主要呈现三大特点：特点一：系统性提出“一揽子化债方案”，且后续化债表述更为具体，可落地性更强。2023年7月24日，中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，提法较超市场预期。此后，化债表述更为具体、可落地性更强体现在：1）2023年8月1日，央行、外管局提出“统筹协调金融支持地方债务风险化解工作”；2）财政部表示要督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县，加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担；3）2023年11月8日，央行提出“必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性支持”；4）2023年11月8日，央行提出“要引导金融机构通过展期、借新还旧、置换等市场化方式化解融资平台债务风险”等。

特点二：注重城投债券风险监测及地方债务管控长效机制的建立。1）2023年8月18日，证监会提出“强化城投债券风险监测预警，把公开市场债券和非标债务‘防爆雷’作为重中之重”；2）2023年10月31日，中央金融工作会议提出“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”；3）2023年12月12日，中央经济工作会议提出“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”。

特点三：区域间债务化解与监管分类管理。1）2023年11月28日，央行表示对有债务问题的地方政府，将限制其新增贷款，严格控制其借贷行为，鼓励这些地方政府出售资产还等；2）2023年12月12日，中央经济工作会议提出“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献”；3）2023年12月18日，中央财办提出“债务风险高的地区要边化债边发展，在债务化解过程中找到新的发展路径，要更大力度激发民间投资、扩大利用外资，债务风险较低的地区要在高质量发展上能快则快，特别是经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献”。2024年，中央持续深入进行债务化解，一方面提出强化配套措施，进一步落实一揽子化债方案，另一方面，持续强调地方债务管控长效机制的建立。

特点一：强化配套措施，进一步落实一揽子化债方案。1）2024年2月23日，国务院提出“要坚持改革创新，强化配套政策支持，持之以恒攻坚推进，进一步推动一揽子化债方案落地见效”；2）2024年3月5日，两会将“进一步落实一揽子化债方案”作为2024年政府工作任务之一；3）2024年3月22日，国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，强调强化配套政策支持。

特点二：持续强调地方债务管控长效机制的建立，推动城投平台分类转型。2024年3月5日，两会将“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”作为政府工作任务之一，其后国务院、金监局等也多次强调。

（二）地方：省负总责，“一地一策”积极推进化债具体措施落地

在中央政策指引之下，按照“省负总责、市县尽全力化债”的要求，各地积极表态，一方面，遵循“一地一策”原则，积极采取多项可落地性及创新性较强的措施进行化债，另一方面，强调债务监管长效机制建立，同时通过多种渠道推动城投平台转型。特点一：积极采取多种化债措施，包括申报隐债风险化解试点、发行特殊再融资债券、金融支持化债、盘活资产、增收节支、暂停或缓建项目等。省级层面表态如，1）福建：指导有关地区做好隐性债务风险化解试点申报和评审工作，积极争取财政部化债额度支持；2）广东：通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担；3）重庆：指导区县开展债务展期、重组，优化期限结构；4）江西：支持债务高风险地区发行再融资债券、优化期限结构、降低债务成本、有效缓释风险，通过统筹安排财政预算资金、企业经营收入、暂停或缓建项目等多种方式，依法依规筹措资金化解存量隐性债务。地方层面表态如，1）新疆乌鲁木齐：充分发挥资本市场、金融市场作用，利用企业债、公司债、保债计划、永续债、银行贷款等方式开展融资，通过置换方式保证到期债务偿还，优化债务结构；2）云南昆明：通过加大预算安排、统筹各类资金资产资源，有效消化政府债务存量并缓解各地债务偿还压力等。

特点二：注重债务管控长效机制的建立，通过重构业务布局、发行创新债券品种、平台整合等推动城投平台分类转型。省级层面，甘肃、广西、重庆、内蒙古、河南等多省表示要积极建立健全债务管理长效机制，守住不发生区域性系统性金融风险底线，并将积极推动城投平台转型。地市层面表述则更为具体，如湖南郴州表示通过“围绕化债与发展两大主题，以政策及市场需求为导向重构业务布局”实现转型，山东青岛表示大力支持城投公司通过创新债券品种融资助推产业转型，山东潍坊将17家市属国企整合组建为6大集团，分别对应城投、产投、金融、产业运营、资产管理、化债纾困6大领域。

2024/3/14央行中国人民银行深入学习贯彻习近平总书记在全国两会期间的重要讲话精神和全国两会精神要聚焦稳妥有效防范化解重点领域风险，做好金融支持地方政府债务风险化解工作，因城施策精准实施好差别化住房信贷政策，满足各类房地产企业合理融资需求。2024/3/13金融监金融监管总局党委召开扩大会议配合防范化解地方债务风险，指导银行保险机构按照市场化方式开展债务重组、置换。2024/3/7财政部《2023年中国财政政策执行情况报告》2024年要有效防范化解地方政府债务风险。坚持尽力而为、量力而行，深入开展财政承受能力评估等，增强财政可持续性，强化地方政府债务管理，严格落实一揽子化债方案，加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制。2024/3/5国务院《政府工作报告》更好统筹发展和安全，有效防范化解重点领域风险。坚持以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。2024/3/5财政部《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》强化地方政府债务管理。建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。完善专项债券管理制度，加强项目穿透式管理，强化项目收入归集，确保按时偿还、不出风险。统筹好地方债务风险化解和稳定发展，坚持省负总责、市县尽全力化债，层层压实责任，进一步落实一揽子化债方案。健全防范化解隐性债务风险长效机制，加强部门协调配合，完善监管制度，坚决遏制新增隐性债务，有序化解存量隐性债务，逐步降低债务风险水平。严肃查处各类违法违规举债行为，加大问责结果公开力度，坚决防止一边化债、一边新增，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。2024/2/23国务院国务院常务会议按照党中央部署要求，经过各方面协同努力，地方债务风险得到整体缓解，为做好下一阶段工作打下了坚实基础。

要坚持改革创新，强化配套政策支持，持之以恒攻坚推进，进一步推动一揽子化债方案落地见效。要强化源头治理，远近结合、堵疏并举、标本兼治，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险。2024/1/12国务院国资委地方国资委负责人会议强化国资监管，切实加强国资监管的专业性、有效性、系统性，加强国资国企理论研究工作，不断推动制度优势、治理优势转化为国有企业的竞争优势、发展优势。强化风险防控，指导企业持续做好重大风险评估监测和及时处置，突出抓好债务风险处置，严控重点领域风险，进一步健全风险防控机制，牢牢守住不发生系统性重大风险的底线。

2024/1/5央行2024年中国人民银行工作会议指导金融机构按照市场化、法治化原则，合理运用债务重组、置换等手段，支持融资平台债务风险化解。2023/12/26审计署《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》对新增隐性债务、不实化债等问题严肃查处、问责到人。2023/12/22财政部全国财政工作会议要严格落实既定化债举措，加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制，有效防范化解地方债务风险。

2023/12/15央行中国人民银行党委召开扩大会议传达学习中央经济工作会议精神指导金融机构按照依法合规、平等协商的原则，稳妥化解融资平台存量债务风险，严格控制新增债务，健全债务风险防范长效机制。配合地方政府和有关部门稳妥做好重点区域和重点机构风险防范化解工作。

2023/12/14证监会证监会党委传达学习贯彻中央经济工作会议精神积极配合有关方面防范化解房地产、地方债务等风险。2023/12/13中央财办2023-2024中国经济年会要有效实施一揽子化解地方债务的方案，债务低风险地区要在推动高质量发展上能快则快。

2023/12/13金监局金监局党委召开扩大会议传达学习中央经济工作会议精神配合化解存量地方债务风险，严控新增债务。2023/12/12中共中央中央经济工作会议统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。2023/12/2央行以金融高质量发展服务中国式现代化会同有关部门指导金融机构按照依法合规、平等协商的原则，稳妥化解地方政府存量债务风险，严格控制新增债务，健全债务风险防范长效机制，必要时对债务负担相对较重地区提供应急流动性支持。支持地方政府通过并购重组、注入资产等方式，逐步剥离融资平台政府融资功能，转型为市场化企业。2023/11/28央行、外汇局香港金融管理局-国际清算银行高级别会议对有债务问题的地方政府，将限制其新增贷款，严格控制其借贷行为；鼓励这些地方政府出售资产还债；要让金融机构与地方政府按照市场规则进行协商等。

2023/11/27央行2023年第三季度中国货币政策执行报告切实防范化解重点领域金融风险，指导金融机构积极稳妥支持地方债务风险化解，守住不发生系统性金融风险的底线。统筹协调好金融支持地方融资平台债务风险化解，压实地方政府主体责任，配合地方政府稳妥化解存量，严格控制增量。2023/11/17财政部提前下达2024年度部分新增地方政府债务额度，合理保障地方融资需求提前下达2024年度部分新增地方政府债务额度，合理保障地方融资需求。2023/11/17央行、金监局、证监会金融机构座谈会金融部门要按照市场化、法治化原则，配合地方政府稳妥化解存量、严格控制新增。金融机构要完善工作机制，突出重点、分类施策，与融资平台开展平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，合理降低债务成本、优化期限结构，确保金融支持地方债务风险化解工作落实落细。

2023/11/11金监局学习贯彻中央金融工作会议精神专题研讨班暨监管工作座谈会积极配合化解地方债务风险。2023/11/10央行、外汇局坚持服务实体经济守住金融风险底线金融管理部门积极行动，引导金融机构通过展期、借新还旧、置换等市场化方式化解融资平台债务风险，并依法维护金融机构合法权益；建立常态化的融资平台金融债务监测机制，推动融资平台市场化转型等，健全防范化解地方债务风险的长效机制。

2023/11/8央行、外汇局2023金融街论坛年会必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性支持。

2023/11/6财政部《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》财政部通报8个地方政府隐性债务问责典型案例。财政部将切实履行财会监督主责，对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为，做到“发现一起，查处一起，问责一起”，持续强化隐性债务查处问责力度，有效防范化解隐性债务风险。2023/11/3证监会加强债市投资端改革，推动允许银行类机构全面参与交易所债券市场交易强化城投债券风险监测预警，把公开市场债券和非标债务“防爆雷”作为重中之重，全力维护债券市场平稳运行。2023/11/3央行始终保持货币政策稳健性着力营造良好的货币金融环境配合做好地方政府债务重组化解。2023/11/2央行、外汇局传达学习习近平总书记在中央金融工作会议上的重要讲话精神会议做好金融支持地方债务风险化解工作，推动建立防范化解风险长效机制。

2023/10/31中共中央中央金融工作会议建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。2023/10/21央行《国务院关于金融工作情况的报告》在部委和地方两个层面建立金融支持化解地方债务风险工作小组，制定化解融资平台债务风险系列文件，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险，严控融资平台增量债务，完善常态化融资平台金融债务统计监测机制，加强对重点地区、重点融资平台的风险监测。

2023/9/20财政部、央行国新办举行经济形势和政策国务院政策例行吹风会中央财政将继续做好相关工作，指导地方统筹中央转移支付和地方自有财力，加大财力下沉力度，切实保障基层财政平稳运行。人民银行将指导金融机构积极稳妥支持地方债务风险化解，建立常态化的融资平台金融债务监测机制。2023/8/30财政部《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》防范化解地方政府债务风险。进一步压实地方和部门责任，严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。

2023/8/28十四届人大常委会《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》制定实施一揽子化债方案。坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）