【NRDC】2023转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究-以山西和内蒙古为例

双碳目标下，我国的煤电行业面临着保供与低碳转型的双重压力，而转型金融在支持煤电企业的有序、公正转型方面可以且应该发挥重要作用。

转型金融已引起全球广泛关注，政策制定等各项工作进入加速期。国际上，2022年11月由G20可持续金融工作组发布的《G20转型金融架》赋予"转型金融"定义，并确立了包括转型活动标准、信息披露要求、转型金融工具、政策激励以及公正转型在内的转型金融的五大支柱。在国内，中国人民银行积极推进国内转型金融体系的建设，牵头制定首批重点行业的转型金融标准，预计将涵盖煤电、钢铁、建材和农业。地方政府也已经开始探索因地制宜出台转型金融支持政策及引导文件。

转型金融市场在国际与国内都正受到高度关注，转型贷款、债券及股权投资等市场规模有望持续快速扩张。海外市场起步早于国内市场，其市场发展得益于金融机构转型规划，有关转型金融产品类别和产品规则科学性方面的经验可供国内市场借鉴。国内市场，受益于监管政策导向和部分债权类融资产品规则的出台，同样涌现了诸多产品，包括限定募集资金用途的转型贷款和债券以及不限定募集资金用途的可持续发展挂钩类贷款和债券。总体而言，发展集中于贷款及债券，股权类融资、碳金融等重要品类尚处于起步阶段，仅有个别案例。

为充分了解我国金融机构在转型金融实践的进展和潜在挑战，课题组对银行、公募基金和私募基金机构开展了调研。调研发现，我国金融机构对转型金融的理解和资源投入还在起步初期，尚无机构围绕经济低碳转型制定相关业务目标和具体规划。金融机构自身缺乏降碳规划的能力，这是阻碍其关注和支持高碳客户低碳转型的重要原因。下一步，我国金融机构需探索出一条符合中国实际的金融支持实体经济低碳转型路径，在此过程中，来自ESG投资及绿色金融的经验都将大有助益

由于转型金融体系建设刚刚起步，五大支柱尚不完备，因此金融机构目前开展转型金融面临若干障碍，导致其不敢或不知道如何提供转型金融服务。其中，最核心的瓶颈就是缺乏识别可信转型主体(企业和项目)的依据。国际上部分监管机构与金融机构提出了高碳企业在申请转型金融支持时应披露完整可信的转型计划，但我国暂时没有可参照的披露框架

在碳达峰、碳中和目标的大背景下，我国电力系统需统筹电力保供和减污降碳，大力发展清洁能源，加快推进煤电企业转型。山西省和内蒙古自治区作为我国的煤电大省，对于我国的能源电力安全与可持续发展至关重要，同时在电力行业低碳转型方面面临重大任务与挑战。

近几年，国际与国内资本退出煤电领域渐成趋势，同时煤电企业因多方原因面临盈利能力下降的困境。电力行业顺利实现低碳转型需要产业自身及金融、财政等多方协同。在金融支持高碳行业低碳转型方面，国际上已有一些实践可供参考，“转型金融”的概念也在国内引发了金融监管与市场的广泛关注，但在机制设计、政策激励、产品创新、基础设施等方面仍亟待完善。

本报告基于国内外金融支持高碳行业低碳转型的已有经验，结合代表性煤电企业进行案例研究，探索我国煤电重点省区煤电企业转型金融支持机制，最后从政府部门、金融机构及煤电企业的角度，提出了针对性建议。

1.高碳行业转型需要转型金融支持

近年来，我国的绿色金融高速发展，在推动绿色环保产业发展方面发挥了重要作用。但是，包括煤电在内的高碳行业不属于传统绿色金融的支持范围。这些企业一般还面临杠杆率较高、信用风险较大等问题。因此，高碳企业在向低碳转型的过程中如何获得融资并确保转型目标的实现就成为了一个急需解决的问题。转型金融的概念应运而生。相比于狭义的绿色金融专注于支持具有环境生态效益的“绿色行业”，转型金融则更多着眼于对高排放高污染行业进行绿色低碳转型的金融支持。人民银行也已提出要尽快建立我国的转型金融体系，以更好地支持双碳目标的顺利实现。

虽然目前还未有转型金融的官方定义，但其内涵可总结为“为应对气候变化影响和实现可持续发展，运用多样化的金融工具为传统的碳密集和高环境风险的市场实体、经济活动和资产项目，向低碳和零碳排放转型提供的金融服务。”转型金融适用于所有金融工具，包括但不限于贷款、债券、基金、保险、信托、票据、资产支持证券等。

借鉴国内外绿色和可持续金融的经验，同时结合转型活动的特点，转型金融体系应具备的五大要素：转型金融标准、信息披露要求、转型金融产品、政策激励机制以及公正转型。

2.转型金融的国外与国内实践

债券和贷款是转型金融全球实践目前相对活跃与最具规模的领域，我国也已取得了不少进展。虽然目前没有关于“转型债券”和“转型贷款”的统一定义和标准，但已有不少转型性质的创新性债券与贷款产品，以可持续挂钩类产品为主。可持续发展挂钩债券（SLB）与可持续发展挂钩贷款（SLL）类似，都是通过将债券或贷款的融资条件（期限、利率、抵押担保要求等）与企业的可持续发展目标（例如碳排放强度每年下降一定百分比）及实际效果相挂钩，从而更好地激励企业进行低碳转型与可持续发展。SLB与SLL的募集资金不指定具体用途，可用于一般公司用途。

我国已有金融机构与企业开始探索发行SLB与SLL,但目前规模较小。此外，中国银行与中国建设银行分别发布了各自的转型债券规范文件，为国内金融机构探索转型债券支持实体经济低碳转型提供了借鉴与示范。除了债券和贷款，国外已有一些专门支持传统高碳行业及其所在地区进行转型的基金，

例如欧盟公正转型基金、美国公正转型基金、爱尔兰国家公正转型基金、英国碳基金以及气候投资基金等。此外，政府出资设立转型担保基金也是建立转型金融风险分担机制的一种有效手段，有利于鼓励银行等金融机构参与支持转型活动。

3.山西和内蒙古的煤电企业案例分析

基于山西省和内蒙古自治区在我国煤电市场以及电力保供方面的重要地位，课题组选取了山西省属电力国企A公司与内蒙古区属电力国企B公司作为案例企业，进一步分析代表性煤电企业在转型压力下面临的不同内外部条件，并研究提出两家企业的转型金融初步方案。

一方面，山西省的A公司与内蒙古的B公司都是煤电大省的省属国有企业，目前都是燃煤发电为最主要的营业收入来源，因此在双碳目标下的转型发展方面有不少相同点，主要包括：1）近十年来大力布局新能源发电建设，新能源发电占比不断提高；2）资产负债率都很高，高于行业平均水平；3）由于煤炭价格上涨，煤电业务盈利能力大幅下降；4）资本管理问题突出，缺乏可再生能源项目建设所需的资本金，投资压力巨大；5）都需要结合自身条件制定符合国家双碳目标的转型目标、战略和路径方案，同时需要转型金融的大力支持。

另一方面，B公司与A公司还存在以下方面的显著差异，也决定了两家企业的转型路径与转型金融方案必须基于各自实际情况而有所差异。一是煤电联营成熟程度不同。A公司在母公司能源集团内部已经完成了煤电整合工作并初步理顺内部供需关系，A公司发电所需电煤约60%来源于集团内，可以有效防范煤炭价格大幅波动对于煤炭和电力企业的不利影响；而B公司煤炭超过70%依靠外部采购。二是可再生能源电力的发展潜力不同。与A公司相比，B公司因地处内蒙古在风光资源方面拥有显著优势，应努力破解有关瓶颈、加以充分利用。三是B公司缺少与资本市场对接的法人主体。与A公司相比，B公司不是上市公司，集团内部也缺少以能源发电为主业的上市公司，故无法从资本市场得到对于可再生能源项目建设的资金支持。

煤电企业完整的转型金融方案需包括股权、债权和财税等不同手段的协同配合。结合A公司的转型路径（包括“十四五”“十五五”“十六五”及之后时期的规划）及企业具体情况，课题组提出如下的A公司转型金融初步方案。其中，除了需基于上市公司身份来实践的措施举措外，其他建议对包含B公司内的其他中国电力企业均具有较强的参考价值。

（1）结合山西省电力双碳战略目标，提出明确的转型目标，制定科学的转型路径；

（2）争取地方政府的支持，包括示范项目、政府产业基金、财政贴息等，充分发挥财政资金的杠杆作用撬动社会资本共同参与；

（3）转型金融与国企混改相结合，引入长期的股权投资者，降低负债率，同时完善企业治理结构和机制，进一步提高投资者和公众对于公司可持续发展能力的信心；

（4）通过股权融资、并购重组等资本运作，将新能源发电资产注入上市公司，投资新能源发电资产，加大新能源转型力度；

（5）不断完善转型金融所需要素内容，申请国家层面的支持，具体可包括：股权方面，争取国家级产业投资基金（例如国家绿色发展基金）的投资，有效补充转型所需资本金；债权方面，争取人民银行（通过窗口指导和再贷款等货币政策工具）以及开发性银行和政策性银行的低成本资金支持，降低融资成本；

（6）积极利用创新性转型贷款和转型债券等转型金融产品；

（7）充分利用境外投资者与多边金融机构的低成本资金及其他优势（技术支持、项目管理能力建设、员工培训），提高转型金融效率。

因一些历史遗留问题（例如煤电一体化问题）以及对区域内丰富的可再生能源进行有效利用面临一些瓶颈（例如新能源指标分配），B公司的转型金融方案更有挑战性。在共性问题方面，B公司可参考A公司的转型金融方案建议，包括争取地方政府对试点项目的支持、申请国家层面（国家级基金、人民银行相关政策工具、政策性银行等）的支持、低碳转型与国企混改相结合、寻求境外投资者与国际组织支持以及充分利用转型债券、转型贷款等创新性金融工具等。

针对两家企业的关键内外部条件差异，除了以上的共性方案措施，课题组还为B公司提出以下针对性建议:

（1）探索通过新设或并购方式拥有上市公司，作为B公司转型发展的突破点，从资本市场获取发展可再生能源项目建设的资金；

（2）争取地方政府的支持，解决目前发展新能源电力的政策瓶颈，以充分利用区内风光资源优势。

4.转型金融支持煤电企业转型发展的建议

转型金融支持山西、内蒙古等煤电重点省区的低碳转型发展，除了煤电企业自身要提高转型意识，制定科学合理的转型战略、目标及路径，并积极落实转型措施之外，还需要各级政府部门、商业性金融机构、政策性金融机构及多边开发性金融机构的协同支持。为此，课题组提出如下建议。

政府部门

中央政府和部委：（1）设立国家低碳转型基金，将煤电行业纳入重点支持范围，通过债权或股权投资，为煤电企业低碳转型提供低成本资金支持；（2）金融监管部门与电力行业主管部门合作制定符合我国双碳目标的煤电转型路径及相应的煤电行业转型金融标准；（3）人民银行加大对创新结构性货币政策工具的研究与应用，充分利用碳减排工具等政策工具为金融机构的转型金融业务提供资金支持。

煤电重点省区地方政府：建立省政府协调机制，用专项小组的形式整合省发改委、能源局、生态环境局、财政厅、人民银行、金融局、证监局等不同部门的资源，共同支持试点企业的转型方案。

金融机构

多边开发性金融机构：建议地方政府、企业及境内金融机构积极与多边开发性金融机构进行合作，充分利用其低成本资金及其他相关优势，协同支持煤电企业的低碳转型，包括合作落地煤电转型金融试点项目。

开发性银行和政策性银行：建议国家开发银行和政策性银行利用特惠政策，积极支持低碳转型的煤电企业和项目，包括开发专门的煤电转型贷款产品和转型基金。

商业性金融机构：尽快提升气候风险管理意识与能力，积极开发既有低碳转型效益又具有商业可持续性的转型金融产品，包括转型贷款、转型债券、转型保险和转型基金等，并通过设立合理的激励约束机制，确保资金的使用效率与转型效果；积极运用央行的碳减排支持工具等政策工具提供的低成本资金支持煤电企业进行低碳转型。

煤电企业

（1）制定科学合理的企业转型目标，确保目标符合可评估、可报告与可核查（MRV）的要求；

（2）制定企业层面的转型战略，识别企业转型中的挑战和机遇，提出支撑实现各阶段目标的具体转型路径及行动方案，并建立相关内部管理机制；

（3）建立包含碳排放及有关环境指标统计及管理的内部制度，提升碳核算能力与数据质量，为评估各阶段转型成效、对内管理及对外披露提供数据基础；

（4）通过社会责任报告、ESG报告等方式，主动向公众、监管部门和投资者等披露企业的转型目标、转型战略及落实情况；

（5）积极与金融机构合作创新，充分利用转型金融工具支持自身转型战略的顺利实施；

（6）在企业的转型战略与方案中纳入公正转型的考量，包括评估转型对企业职工就业和福利的潜在影响，并采取措施（例如从转型总预算中分配资金组织开展员工低碳相关能力培训和再就业辅导，提供失业保障金等），尽量减少转型对职工可能造成的负面影响。

1.高碳行业转型需要转型金融支持

近年来，我国的绿色金融在推动环保事业与绿色产业发展方面发挥了显著作用。但是，包括煤电在内的高碳行业不属于传统绿色金融的支持范围，而高碳行业的低碳转型对于我国顺利实现碳中和目标至关重要。中国人民银行金融研究所所长周诚君表示1，需大力推动转型金融发展，以更好地支持双碳目标：“较之于绿色金融，转型金融更具有灵活性、针对性和适应性，可以更大范围、更大规模满足经济能源结构转型，特别是重点工业、交通、建筑等领域转型的资金需求。”2022年4月，人民银行召开的2022年研究工作电视会议上指出“要以支持绿色低碳发展为主线，继续深化转型金融研究，实现绿色金融与转型金融的有序有效衔接，形成具有可操作性的政策举措。”2

因此，我国应尽快构建转型金融体系，主要包括转型金融标准、信息披露要求、转型金融产品、政策激励机制以及公正转型等五大核心要素。

1.1转型金融的缘起和内涵

绿色金融和可持续金融与传统金融的区别是在关注财务信息与回报之外，还关心经济金融活动对于环境、生态、气候、社区所产生的影响，旨在通过金融政策与金融市场推动经济社会的可持续发展。

2016年8月，人民银行、财政部、发展改革委等七部委联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》。其后我国绿色金融政策体系与市场机制不断完善，绿色金融市场快速发展。

绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等提供的金融服务。包括煤电在内的高碳行业不属于传统绿色金融的支持范围，而高碳行业的低碳转型对于我国的“双碳”目标以及全球实现净零排放至关重要。

相比于狭义的绿色金融专注于支持具有环境生态效益的“绿色行业”，转型金融则更多着眼于对高排放高污染行业进行绿色低碳转型的金融支持。我国目前的绿色金融标准中已包含了一部分“转型活动”，但有必要专门针对应对气候变化和双碳目标，制定目标更明确、范围更全面的转型金融标准（如图1-1所示）。

目前，国际上对于转型金融尚无统一的定义和标准，但已有一些经济体的政府部门、国际组织和第三方机构给出了定义（如表1-1所示）。

参考目前已有的相关概念与定义，课题组认为，转型金融的内涵可总结为“为应对气候变化影响和实现可持续发展，运用多样化的金融工具，为传统的碳密集和高环境风险的市场实体、经济活动和资产项目向低碳和零碳排放转型提供的金融服务。”转型金融适用于所有金融工具，包括但不限于贷款、债券、基金、保险、信托、票据、资产支持证券等。