【自然资源保护协会】2023转型金融支持煤电行业低碳转型的机制研究报告（第二期）
执行摘要
双碳目标下，我国的煤电行业面临着保供与低碳转型的双重压力，而转型金融在支持煤电企业的有序、公正转型方面可以且应该发挥重要作用。
转型金融已引起全球广泛关注，政策制定等各项工作进入加速期。国际上，2022 年 11月由 G20 可持续金融工作组发布的《G20 转型金融框架》赋予 " 转型金融 " 定义，并确立了包括转型活动标准、信息披露要求、转型金融工具、政策激励以及公正转型在内的转型金融的五大支柱。在国内，中国人民银行积极推进国内转型金融体系的建设，牵头制定首批重点行业的转型金融标准，预计将涵盖煤电、钢铁、建材和农业。地方政府也已经开始探索因地制宜出台转型金融支持政策及引导文件。
转型金融市场在国际与国内都正受到高度关注，转型贷款、债券及股权投资等市场规模有望持续快速扩张。海外市场起步早于国内市场，其市场发展得益于金融机构转型规划，有关转型金融产品类别和产品规则科学性方面的经验可供国内市场借鉴。国内市场，受益于监管政策导向和部分债权类融资产品规则的出台，同样涌现了诸多产品，包括限定募集资金用途的转型贷款和债券以及不限定募集资金用途的可持续发展挂钩类贷款和债券。总体而言，发展集中于贷款及债券，股权类融资、碳金融等重要品类尚处于起步阶段，仅有个别案例。
为充分了解我国金融机构在转型金融实践的进展和潜在挑战，课题组对银行、公募基金和私募基金机构开展了调研。调研发现，我国金融机构对转型金融的理解和资源投入还在起步初期，尚无机构围绕经济低碳转型制定相关业务目标和具体规划。金融机构自身缺乏降碳规划的能力，这是阻碍其关注和支持高碳客户低碳转型的重要原因。下一步，我国金融机构需探索出一条符合中国实际的金融支持实体经济低碳转型路径，在此过程中，来自 ESG 投资及绿色金融的经验都将大有助益。
由于转型金融体系建设刚刚起步，五大支柱尚不完备，因此金融机构目前开展转型金融面临若干障碍，导致其不敢或不知道如何提供转型金融服务。其中，最核心的瓶颈就是缺乏识别可信转型主体（企业和项目）的依据。国际上部分监管机构与金融机构提出了高碳企业在申请转型金融支持时应披露完整可信的转型计划，但我国暂时没有可参照的披露框架。为此，课题组梳理了国际主流相关标准要求，结合我国实际情况，提出一套适用于国内多个部门的企业转 型信息披露框架。披露框架包含低碳转型目标与路径、转型融资需求与融资计划、公司治理和公正转型。由于部分指标在不同行业主体应用时存在差异，课题组识别了行业特性指标并提出了煤电企业的对应披露建议。
在梳理分析转型金融政策和市场最新进展的基础上，本报告延续了与第一期项目中两个案例煤电企业的合作，通过案例分析更直观地研究探索转型金融落地应用的模式。在本期报告中，课题组基于国内外已有的转型金融经验，参照上述建议披露框架，为案例企业提出了定制化的转型金融方案建议。此外，本报告基于案例经验以及与数家地方性煤电企业的调研，发现煤电企业制定转型计划能力不足，若按照建议框架推进披露工作将面临挑战；因此，未来还需要多方助力，提升煤电企业制定转型计划的能力。本报告进一步识别了国内金融市场中可用于煤电企业转型融资的产品和渠道（如下表所示，即“煤电企业转型融资工具箱”），并结合案例企业财务情况形成融资渠道建议。
基于以上研究，课题组认为，要充分发挥金融的作用支持煤电企业低碳转型、实现可持续发展，不仅需要煤电企业提高转型意识，尽快制定科学的转型目标、可信的转型计划并积极落实，而且需要有关政府部门、各类金融机构以及第三方服务机构和研究机构的协同支持。为此，课题组提出如下建议：
一是建立转型企业和转型项目库。基于国家或地方层面的煤电转型标准，政府有关部门建立煤电转型企业库与项目库，在此基础上匹配相应的结构性货币政策工具、转型基金、专项资金、贴息、补贴、担保、土地与能源指标等金融、财税、产业政策协同支持机制。
二是提高金融机构转型金融服务能力。金融机构提升气候风险管理意识与能力，在煤电转型标准的基础之上，积极创新运用转型与可持续发展挂钩类贷款、债券、保险、指数 ETF 等产品与服务支持煤电企业转型发展；同时充分利用有关结构性货币政策工具，以及利用开发性政策性金融机构在资金成本与融资担保方面的优势进行合作。
三是提升煤电企业自生低碳转型能力。煤电企业应充分认识实现“双碳”目标的紧迫性和艰巨性，明确电力行业在支撑转型过程中发挥的发展保障和降碳源头作用，以早于能源消费端行业降碳为目标，积极制定系统性转型战略方案。
四是打造转型金融的全方位辅助服务体系。第三方机构、研究机构与行业协会等组织需加强研究，在转型计划、信息披露与认证等方面为煤电企业和金融机构便利、充分地利用转型金融提供支持与服务。转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究
第一章 转型金融的顶层制度设计变革—转型金融框架
1.1 G20 层面确立转型金融框架
2022 年 11 月，二十国集团（G20）领导人峰会在印度尼西亚巴厘岛举行。各成员国领导人在峰会上正式批准了由中美共同牵头的 G20 可持续金融工作组提交的《2022 年 G20 可持续金融报告》1 ，其中的一项重要内容就是《G20 转型金融框架》。
《G20 转型金融框架》中明确了“转型金融”的定义，即“在联合国可持续发展目标（SDGs）背景下，以符合巴黎协定目标的方式，支持经济向低排放和净零排放以及气候韧性转型的金融服务”。《G20 转型金融框架》同时确立了转型金融的五大支柱（如表 1 所示）以及每一支柱应符合的高级别原则，旨在指导各成员国结合自身情况制定转型金融的具体政策。
《G20 转型金融框架》是继 2016 年 G20 领导人在杭州峰会上就发展绿色金融达成共识后首次就发展转型金融形成国际共识。鉴于 G20 成员经济总量占世界经济总量的 90%、贸易总量占全球贸易总量的 80%、人口总量占世界总人口的三分之二，该共识对于引导全球的金融监管部门建立转型金融政策框架、推动金融支持高碳排放行业和企业向绿色低碳转型具有重要意义 2 。作为最大的发展中国家和起草该文件的 G20 可持续金融工作组共同主席，中国应基于《G20 转型金融框架》中的五大支柱和有关原则，尽快建立符合国情的转型金融政策体系和市场体系，相关体系建设尤其应体现双碳目标下煤电等高碳行业的转型路径与资金需求。
1.2 中国转型金融体系建设取得进展
人民银行作为 G20 转型金融工作组的共同主席，除了与美国财政部共同牵头制定 G20转型金融框架之外，也在大力推进国内转型金融体系的建设工作，包括制定第一批重点行业的转型金融标准，包括煤电、建材、钢铁和农业。中国的转型金融标准预计将包含两个层面，一是转型项目层面，二是转型企业层面。项目层面的标准将明确重点领域的转型路径，包括减排效益定量指标的要求；企业层面则将以定性的方式明确转型企业在转型目标、转型计划、信息披露等方面的要求，更有利于企业获得不限定募集资金具体用途的转型融资。
此前，人民银行已表示“做好绿色金融与转型金融的衔接”是近期的工作重点之一。可以预见，在转型金融标准出台之后，人民银行将积极推进转型金融体系的建设，包括信息披露要求、激励政策以及金融工具创新。未来，中国的可持续金融将是一个包涵绿色金融、转型金融、气候投融资等领域，既有区别、又有融合的综合体系（如1-1图所示）。
1.3 金融支持煤电行业公正转型
全球实现气候目标、向净零社会转型，是一场广泛而深刻的经济社会变革，特别是对煤电等高碳行业，将产生最直接和最巨大的影响。2010 年在坎昆举行的联合国气候变化框架公约(UNFCC) 缔约方大会（COP16）正式提出了“公正转型”这一概念，强调向低碳社会的转型应确保“是为劳动力创造体面和优质工作的公正转型”3 。2015 年通过的《巴黎协定》序言中也明确提出，“政府应将劳动力的公正转型以及创造体面优质的工作纳入考量” 。
双碳目标下，我国煤电煤炭行业在就业方面面临较大压力。有关研究表明，综合考虑直接就业、间接就业以及脱硫、脱氮、“上大压小”、超低排放等因素，2002 年以前投产的煤电机组平均每万千瓦装机容量的就业人数为 6.03 人，而这一数字在 2010 年以后仅为 2.3 人。煤电行业在转型进程中受影响的人数约在 45 万 - 50 万人之间。而延伸到煤电的上游行业煤炭行业之后，这一影响更大，煤炭行业的就业人数已从 2013 年的峰值水平 530 万人下降到了2020 年的 260 多万人 5 。而在双碳目标下，根据测算，在不同的政策和环境情景下，2030 年整个煤炭行业的就业还要减半，甚至可能减到 100 万人左右；到 2050 年，整个煤炭行业从业人员可能降低到 20 万人 6 。因此，从就业的角度看，煤电煤炭行业的压力将长期存在。
为了确保煤电煤炭行业在转型过程中不会出现大规模失业以及从业人员福利大幅下降的情况，需要中央政府及煤电煤炭行业较为集中地区的地方政府尽早做好统筹规划和相应安排，而落实这些政策安排需要大量的资金支持。我国过去在去产能（供给侧改革）时的有关工作可提供一些经验。
2016 年，财政部专门设立了 1000 亿元的专项资金，用于钢铁和煤炭行业的分流安置工作，为供给侧改革和去产能过程中就业安置工作的平稳进行提供了重要的资金保障。但是，1000亿元的资金远远不能满足去产能职工安置的全部资金需求。当时山西某煤企负责人表示，“按1000 亿元资金计算，约合每人 5.5 万元，这个标准太低了。以大同为例，每月最低工资标准为 1620 元，加上养老失业等保险，每年收入在 3 万元以上，5.5 万元还不足两年的最低保障。而企业一般需要 3 至 5 年才能平稳转产。”7 除了中央的专项资金之外，去产能煤企职工安置资金来源主要还包括地方政府配套资金和企业自筹资金。但是，去产能重点地区的经济结构往往比较单一，严重依赖于煤炭、钢铁等资源，在去产能和宏观经济下行压力下，地区财政收入下降，往往无力承担去产能职工安置的配套资金。而去产能企业自身则往往负债高企，很难安排足够资金用于职工安置 。
双碳目标下的公正转型应保证转型后的劳动力福利水平至少不低于原有福利水平。据此目标，袁佳等（2022）的测算表明我国八大高碳行业实现就业人口公正转型的总成本近两万亿元，而现有的社会保障和就业财政支出仅能覆盖其中 0.3% 左右 9 。因此，需要撬动大量社会资本才能满足我国煤电煤炭等高碳行业的公正转型资金需求，而金融可在其中发挥关键作用。
《G20 转型金融框架》的第五支柱“公正转型”明确转型金融需“分析并降低转型有关的负面经济社会影响”，并提出了相应的三条原则（如表 1- 2 所示）。接下来，我国有关政府部门、金融监管机构和金融机构应积极探索将“公正转型”支柱及有关原则在实践层面落实推广的有效机制。
第二章 全球转型金融市场的最新进展及金融机构实践
《G20 转型金融框架》中第三支柱即为转型金融工具，提出了需要进一步丰富和完善转型金融工具箱。该框架把转型金融产品归为四类，包括债务类融资工具、股权类融资工具、风险缓释工具及其他工具（参见表 2- 1）。G20 可持续金融工作组鼓励各国金融机构积极创新设计产品，但需遵循以下原则，以确保资金切实地为低碳转型助力：
1.筹资方（指转型企业）应提出详细透明、以科学为基础的转型计划，该计划与《巴黎协定》的目标一致，并符合可信的分类方法，以向市场参与者提供其转型努力的雄心和重点。
2.筹资方应遵守与转型相关的披露指导或要求及司法管辖区内的适用要求，以确保转型活动、目标、指标和关键绩效指标的透明度，以及必要时的任何安全措施和纠正措施的实施。
3.转型金融工具可内置激励措施 / 处罚措施，以鼓励在温室气体减排目标方面取得强劲表现，并促进逐步减少温室气体排放和实现转型目标。
在国际共识框架下，纵使许多具体的体制机制还在建立过程中，海外的转型金融市场在近几年越发活跃。一些经验可为中国转型金融市场的发展提供借鉴。为此，在对国际金融市场相关公开信息梳理的基础上，课题组对海外市场的近期趋势进行了概括和分析。
2.1 市场跟踪观察—2022 年主要趋势回顾
全球转型金融市场于 2017 年首次出现可持续挂钩贷款。作为绿色金融市场的有益补充，转型金融至今仍保持着高速扩张的趋势。过去四年，可持续相关融资的增长势头强劲，可持续挂钩贷款年增长率约为 244%，累计规模达到约 7470 亿美元，增速超过了绿色贷款平均增长速度 14%。
从各产品的规模来看，债务融资工具是转型金融的最主要类别。不过，一些 ETF 基金产品从 2020 年起陆续上市。本报告将可持续挂钩债券和限制募集资金仅能用于既定转型经济活动的债券这两类归入转型债券范围。根据气候债券倡议组织（CBI）统计，挂钩类债券规模自首次发行起就维持较高的增长速度，2021 年出现爆发性增长，同比发行规模实现近 9.4 倍的扩张，2022 年发行规模同比增加约 70%。2022 年底挂钩类债券累计市场规模达 6820 亿美元。第二类转型债券规模较小，且发行主体行业集中于水泥、钢铁等降碳难度大的行业。截止至 2022 年，CBI 统计其累计市场规模为约 35 亿美元 。
挂钩类贷款允许发行人将募集资金用于一般公司用途，但需要在发行前设定一项或数项企业可持续发展目标，并将该目标在既定期限的完成情况与债券利率等产品结构挂钩。相较传统绿色债券限制并监控募集资金使用的方法，挂钩类债券赋予企业在资金使用领域和时间范围内 更大的灵活度，因此广受欢迎。然而，此类产品能否维持发展势头需取决于挂钩奖惩机制对促进企业切实降碳的能力，否则会削弱投资者对此类资产的兴趣。
基金方面，由于海外市场尚未就转型金融及转型基金的分类方法达成一致，本研究暂时将产品名字中包含“低碳转型”或“气候转型”且注重支持逐步降低资产组合碳排放的基金产品，视为公募类转型基金。自 2020 年起，在股票 ESG 领域发力的多个指数编制公司发布了气候转型相关指数，吸引了海外资管公司基于此发布了被动式管理的多个交易型开放式指数基金（ETF）产品。例如，MSCI 发布了一系列四个气候系列指数，标普发行了“巴黎对标与气候转型”指数，富时罗素发布了基于转型路径倡议（TPI）的“气候转型”指数。以 MSCI“巴黎对标”指数为例，截止 2023 年 4 月底，已有 7 家资管公司发布了 38 个追踪此指数的 ETF产品，总计资产管理规模约为 28 亿美元。
海外头部金融机构已经认识到转型金融是推动经济低碳转型的重要工具，各类机构均在积极布局支持转型的金融产品与服务。目前，银行、资产管理公司、保险公司，以及公共属性资金均已加入转型金融市场。这些机构具有一个关键共同点，即已经做出了资产组合实现净零碳排放的目标。发展转型金融就成为推动存量资产降碳，保证增量资产符合整体资产组合降碳规矩的重要抓手。设置转型金融、可持续金融产品投放量目标，正在逐步成为和退出高碳资产业务、投放绿色技术等纯绿领域并行的金融机构净零路径的组成部分。
银行：转型金融逐渐被视为实现银行资产组合零碳目标的必要措施。为此，海外多家大型银行设定了转型金融产品投放量目标，逐步完善服务转型客户的流程与机制。巴克莱银行、渣打银行等机构制定并公开发布了适用于其全球所有业务的可持续金融产品组合分类方法与对应投放目标的跟踪评估方法。转型融资产品模式聚焦于可持续挂钩结构，以及对渣打银行制定的转型活动清单提供支持。业务程序文件及支持活动清单由银行根据自身情况自行编制，但部分银行披露会同步参考市场自律指南，逐笔评估融资是否符合内部或市场指南（如《可持续挂钩贷款原则》）来判别是否可纳入对应融资目标的统计。
资产管理公司：多家商业化投资管理机构推出了“气候转型”主题基金，主要投向高碳行业中正在转型的企业。资管公司认识到在气候零碳政策不断趋严、经济转型速度加快的背景下，尽早开展转型的公司或能够获得更多市场份额，实现良好的增长。摩根士丹利、瑞银等国际大型资管机构均发行了相关产品。对于欧盟市场展业的资产管理机构，贴标为“转型”“气候转型”的基金大多依照《欧盟可持续金融信息披露条例》（SFDR）第 9 类产品 12，即“以可持续投资或减少碳排放为目标”，进行管理与披露。然而，多家基金公司并未明确说明在选股 / 债策略方法中披露对转型主体的筛选标准，多数仅提供“内部研究团队筛选”“与潜在被投公司沟通参与”等表述。
保险机构：保险机构在金融市场中兼具风险管理与投资功能，有潜力在承保端和投资端推动并参与转型金融。海外先进保险公司提出的承保端零碳目标的路径主要包括设定退出煤炭、石油等碳密集资产的目标，叠加为绿色产业和技术承保的倾斜。部分机构允许签署了科学减碳目标的高碳主体不纳入退出范围。保险投资端被视为资产所有者，风险偏好更低，主要通过退出未能提出减碳目标及方案的资产或主体，以降低资产组合碳排放；对转型企业运用长期限股权、债权投资予以支持的潜力还有待进一步发掘。
趋势三：气候变化科学是转型金融市场自律与监管制定的基础。
正如绿色经济活动分类法是绿色金融市场发展的基础，转型金融市场同样需要一套有效的方法帮助金融机构识别转型主体。海外市场已经基本形成一套以企业未来减碳目标为核心的转型方案（详见第三章）。企业的降碳转型目标应符合“科学性”，即应与《巴黎协定》目标保持一致。相较主要依靠搭建评价指标体系进行择优或末尾剔除的 ESG 业务，以及以资金流向与绿色目录符合性为主要贴标依据的绿色金融业务，转型金融标的识别的一大特点在于有量化的基准可供参考。
从宏观监督而言，企业维度的基准是 IPCC 等具有国际公信力的机构计算实现全球温控目标下的全球排放路线和剩余可排放的二氧化碳总量。但如何将宏观全球气候模型与微观企业维度的减排进程挂钩，是保障转型机制有效性的关键一环。
一些国家的政府、行业协会与第三方机构、金融机构已经就如何评估企业目标与《巴黎协定》的一致性开发评估方法。例如，新加坡星展银行要求转型活动需符合《巴黎协定》路径的替代碳密集型方案，同时符合符合国际能源署（IEA）可持续发展情景（ Sustainable Development Scenario）。又如，科学碳目标倡议组织 (SBTi) 提供了一套基于《巴黎协定》温控目标、对可排放碳配额增量进行分配的方法学，已获得资本市场的广泛采纳。但各类市场主体在自证所用方法学的科学性方面缺乏信息披露，市场透明度有待提升。
