2024城投房地产收购模式行业报告：14种策略解析

1 “货币化”安置模式：城投购房或城投筹资居民购房

1.1 模式概述：城投提供棚改资金，同时自建或外购房源用于安置

棚改货币化安置主要包括三种模式。2014年央行推出PSL和2015年国务院下发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发【2015】37号）正式开启了棚改大规模货币化安置序幕。棚改货币化安置主要包括三种模式：（1）直接发放货币补偿，主要针对已有住房保障而不需要安置住房、且本人自愿的棚改户，补偿资金可自由支配；（2）政府购买安置，由地方政府或城投通过采购方式集中购买普通商品房作为安置房用于棚户区改造安置；（3）政府搭建购房平台，地方政府从商品房市场中组织房源，供棚改户自主购买，价格方面一般予以一定优惠，居民从平台选购之后，政府直接将补偿款支付给房地产企业，从而将房地产企业库存商品房转为安置房。部分地区棚改中也推行房票安置，即政府先从房地产企业购买房屋，将拆迁款以房票的形式出具给棚改户，棚改户通过房票兑换商品房，房地产企业再拿房票向政府结算。棚改贷款等资金是“房票”最终资金兑付来源，保障了购房资金兑付。城投为棚改提供资金支持，同时自建或购买外部房源用于安置。棚改货币化安置过程，城投公司是主要参与方。一方面，城投为棚改建设提供重要资金支持，通过“统贷统还”模式申请棚改专项贷款、发行公开债券等方式为棚改货币化安置提供资金支持。另一方面，城投公司自身也参与到安置房建设和销售。这主要分三种方式，一是城投自建商品房，在政府搭建购房平台中供居民选购；二是城投公司代建安置房，由政府回购之后用于安置；三是城投直接外购商品房来安置棚改居民。

1.2 典型案例：新盛控股自建和回购定销房

新盛控股通过自建和集中对外回购两种方式筹建安置房向棚改居民出售。以徐州市新盛投资控股集团有限公司（以下简称“新盛控股”）为例，作为当地棚改主体，新盛控股通过自建和外购两种方式筹集安置房源。具体流程上，（1）年度统筹，新盛控股首先依据政府下达的年度棚户区改造任务及定销房（所谓“定销房”是指向棚改居民定向销售的商品住宅，一般价格较当地同类可比商品房低15-20%）建设任务，统筹开展定销房建设筹集工作。（2）自建和集中回购两种方式筹集定销房。新盛控股主要通过自建和外购两种方式筹建定销房，自建部分由其下属全资子公司负责建设；外购部分则是由社会开发商按照定销房地块出让条件建设，并由新盛控股集中统一回购。（3）货币化安置棚改居民。棚改居民通过房屋征收补偿款作为购房资金来源，自行购买定销房或由政府集中统一结算，实现货币化安置。安置房建设规模大，在个别案例中外购安置房源占比超50%。城投公司建设安置房规模较大，且外购房源用于安置比例较高。以新盛控股为例，外购房源占比超过一半。例如在2014年末之前，新盛控股通过自建方式先后开发9个定销房项目，合计开发建筑面积达139.74万平方米，而通过外购方式筹建定销房小区16个，建筑面积达146.6万平方米，略高于自建安置房源。

2 直接收购模式：自筹资金和租赁住房贷款支持计划

2.1 自筹资金：公开招标购买存量商品房用于保障房

公开招标购买存量商品房用于保障房。直接收购模式中的自筹资金模式，主要是指城投公司通过银行贷款等筹集资金，通过公开招投标模式收购当地存量房源，作为人才房或租赁储备用房。与棚改货币化安置不同的是，城投收购商品房主要是为纾困房地产企业，且城投购房后主要用于出租而不是定向出售。该种模式中，郑州市和济南市收购规模较大，受到关注也较多。郑州城发自筹资金收购2万多套存量房源。2022年7月，郑州城市发展集团有限公司子公司河南郑地住房租赁有限公司（现“郑州城发安居有限公司”，以下简称“郑州城发安居”）发布招标公告，在郑州市四环范围内收购存量房源用于人才公寓项目，要求房源为整栋未售。值得关注的是，招标公告明确，项目资金为自筹，郑州城发安居出资比例为100%。第一批次收购2万套（间）存量房源后，2022年9月郑州城发安居又进行了第二批次招标。根据河南省政府官网，2022年全年计划收购10万套（间）存量房源用于人才公寓。济南城发自筹资金收购3000套存量房源用于租赁储备住房。2022年8月，济南城市发展集团有限公司（以下简称“济南城发”）全资子公司济南城市发展集团资产运营管理有限公司发布招标公告，在济南市六区分批合计收购3000套存量住房用于租赁储备住房，要求房源为整栋未出售的商品房或公寓。同样，招标公告中明确，项目资金来源为自筹，且出资比例为100%。2022年12月，济南城发集团又进行第二批房源公开收购。

2.2 租赁住房贷款支持计划：市级城投统筹，子公司实际运营

“先贷后借”，央行专项工具助力城投收购存量房用于租赁住房。2023年1月中国人民银行印发的《关于开展租赁住房贷款支持计划试点有关事宜的通知》中提出，设立额度为1000亿元的“租赁住房贷款支持计划”，支持国家开发银行、工行、农行、中行、建行、交行和邮政储蓄银行7家全国性金融机构，向重庆、济南、郑州、长春、成都、福州、青岛和天津8个试点城市发放租赁住房购房贷款，以缓解新市民、青年人住房紧缺问题。租赁住房贷款支持计划采取“先贷后借”机制，金融机构先按照自主决策、自担风险的原则提供贷款，贷款利率原则上不超过3%。之后对于符合要求的贷款，央行按贷款本金的100%予以资金支持，利率为1.75%。市级城投作为试点，子公司作为实际运营主体承接专项贷款。从目前公开披露的情况来看，地方政府一般指定1-2个市级城投公司作为试点，由其子公司作为贷款方，负责相应项目实际运营。以济南为例，分别指定济南城发和济南城投作为试点，2023年5月，济南城发子公司济南城发集团资产运营管理有限公司获工商银行、农业银行、中国银行、建设银行和交通银行合计1.87亿元专项贷款；济南城投子公司泉城城市更新投资有限公司获国家开发银行授信14亿元，完成放款4.6亿元。目前来看，公开的租赁住房贷款支持计划放款案例较少，放款额度合计不到60亿元，整体进展可能偏缓。

3 纾困基金模式：城投参与设立基金纾困问题楼盘

郑州落地国内首个纾困楼市的专项基金。（1）基金运作上，以郑州为例，2022年7月郑州印发纾困基金运作方案，纾困基金采用母子基金模式运作，规模为100亿元。母基金由郑州国家中心城市产业发展基金股份有限公司作为母基金出资设立的郑州市房地产纾困基金牵头、郑州地产集团有限公司（现更名为“郑州城市发展集团有限公司”）参与；子基金由母基金与市区两级城投、社会资本(包含但不限于央企、省级国企、施工企业、资产管理公司、金融机构)等组建。原则上母基金出资比例不高于30%，项目所在区城投公司原则上应参与子基金组建，各主体出资比例则由各方协商确定。（2）资金使用上，盘活资金将专项用于危困房企的问题楼盘项目，重点解决部分停工停按揭月供问题；有关资金通过子基金自有资金或融资方式筹集，其中自有资金出资原则上不高于40%，其余资金通过积极争取金融机构并购贷款等方式筹集低成本资金。

房地产纾困基金层级较高，设立方式多样。郑州房地产纾困基金落地后，地方相继设立类似基金。整体来看，纾困基金设立层级较高，多为省级或省会城市。设立方式上，除地方城投和AMC合资设立外，也有AMC或城投公司单独设立。前者如山东省属AMC山东金融资产设立房地产重整基金，作为项目重整盘活运营主体，捋顺有关债权，保障项目司法拍卖；后者如南宁市房地产平稳基金，由三家城投南宁轨道地产、南宁交投和南宁威宁房地产出资设立。

4 统贷统还模式：安置房包装为棚改项目，城投统贷统还

郑州首创棚改“统贷统还”模式，处置问题楼盘。（1）早期郑州棚改安置房筹建方式易受商业房地产市场影响。早期郑州市主城区棚改普遍采用“安开比”模式，即由开发商作为安置房建设主体，同时给予一定商业开发面积，安置地块建筑面积与其对应的开发地块建筑面积的比例相互捆绑。如果房地产企业商业地块回款受阻，也将影响安置房项目建设。（2）安置房包装为棚改项目，城投“统贷统还”筹资建设。为保证安置房建设进展，郑州将安置房全部包装为棚改项目，分批进入国家棚改台账；同时由市级平台作为统贷主体，争取政策性贷款后向区县城投公司转贷支持项目建设。2023年9月，郑州已与国开行签订了3000亿元协议，其中1600亿元用于棚改贷款。这一模式特点在于，将开发商的安置房部分全部变成棚改项目，从而可以申请政策资金支持，保证安置房建设进展的同时，也能减轻开发商资金压力，将更多资金投向商业开发部分。

5 项目并购模式：城投收购项目公司股权或项目资产

5.1 收购项目公司股权：城投取代问题地产企业成为项目公司控股方

收购项目股权，城投取代问题地产企业成为项目公司控股方。项目并购主要是针对剩余货值充足，资产超过负债，但因资金链问题导致停工停产和经营困难项目。实操上，地方城投公司多通过收购项目公司股权和收购项目资产来接盘相关房地产项目。收购项目公司股权并实现并表，意味着同时承接了项目公司权益和负债，牵涉债权、债务人较广，后续处理相对更加复杂。实际操作中，城投收购问题项目公司股权后，建设进展未明显加快，多面临较多诉讼纠纷。（1）城投入股潘安湖生态小镇项目公司后，面临较多诉讼纠纷。徐州潘安湖生态小镇。2022年1月，生态小镇项目公司徐州御嘉置业有限公司发生股权变动，恒大系完全退出，徐州当地城投徐州市潘胜地产置业有限公司（以下简称“潘胜置业”）成为御嘉置业唯一股东。截至目前，御嘉置业和潘胜地产均有较多诉讼、被执行和失信被执行信息。（2）济宁恒大悦珑湾项目城投入股后，建设进展仍待提速。2022年8月10日，济宁恒大悦珑湾项目公司济宁恒运置业有限公司股权发生变动，恒大系退出其持有的51%股权，由济宁当地城投济宁运河投资管理有限公司接盘。根据房天下资料，2022年8月开始悦珑湾处于停售状态；2022年12月底悦珑湾交付了首批406套房屋，该批房屋开售日期为2019年11月。

5.2 城投收购项目资产，地产商“以房抵债”

浙江建工收购恒大项目资产，恒大“以房抵债”。如果债权人参与项目并购且涉及到收购资产的，也就是所谓的“以房抵债”，即问题企业以问题楼盘抵偿应付款等债务。（1）签订资产转让协议。2022年3月，浙江省建设投资集团股份有限公司全资子公司浙江省建工集团有限责任公司（以下简称“浙江建工”）发布公告称，拟与恒大控股公司杭州晶立置业有限公司（以下简称“晶立置业”）、浙江省浙建房地产集团有限公司（以下简称“浙建房产”）达成在建工程三方转让协议。晶立置业作为水晶城项目转让方，浙建房产受让水晶城项目并将设立项目公司负责水晶城项目后续开发建设，浙江建工负责水晶城项目后续工程施工事宜。（2）评估资产价值并确定偿债顺序。根据中介机构评估、审计结果，杭州水晶城项目权益价值为366,029.12万元为转让对价，浙建房产以应付转让对价中的92,065.04万元用于抵偿恒大集团及其下属公司对浙江建工及其下属子公司杭州地区的应付款项，剩余转让对价，通过变现或溢价销售、以房抵债的方式处理，将按照有关政府部门统一要求化解恒大及其下属公司杭州地区、湖州地区项目债务缺口，如有剩余的，可用于抵偿恒大及其下属公司对浙江建工及下属子公司在湖州地区的69,514.49万元应付款项。

6 股权收购模式：城投增持或全面收购混合所有制房企

6.1 多个城投分别参股收购：分担风险

多个城投参股收购，城投公司不一定控股，但地方政府成为实际控制人。与项目并购不同，股权并购是收购房地产企业股权，而不只局限于某个项目。实操中，主要分为多个城投公司分别参股收购和单个城投公司全面收购，并且收购的多为混合所有制房企，城投公司已经拥有一定比例股份。举例来看，多个城投参股收购方面，2023年12月，湖州本土房地产企业浙江祥新科技控股集团有限公司（以下简称“祥新科技”）接连发生两次股权变更，祥新科技控股股东由民企浙江祥瑞房地产开发有限公司（持股70%）变更为湖州市吴兴区财政局（持股80%）：吴兴区财政局下属的三家城投公司，湖州吴兴城市更新建设发展集团有限公司、湖州湖融建设发展有限公司、湖州湖顺建设发展有限公司分别持股40%、30%和10%；祥瑞房地产持股比例降至20%。三家城投持股均未超过50%，未形成控股权，但湖州市吴兴区财政局间接持股90%，成为祥新科技实际控制人。多个城投入股但均不控股，既可以减轻资金压力，也可以避免控股并表后负面事件给城投带来冲击。

6.2 单个城投全面收购：变混合所有为国有独资

实操中，也有城投全面收购其他股东股权，变混合所有为国有独资。具体操作上，混合所有制房企的原城投股东，收购其他民企股东股权，混合所有制房企变为国有独资企业，在政府和股东部署下实现业务转型。2023年10月，杭州市城市建设投资集团有限公司发布公告，成功收购上海佰辅房地产有限公司持有的杭州市房地产控股集团有限公司（现更名为“杭州市城投产融发展集团有限公司”）股权，实现100%控股，并完成工商变更手续。公告中还提到，杭州城投收购杭州房控后，接下来将其转型为杭州城投旗下的产融投资运营平台。

7 破产重整模式：城投作为投资人参与房企破产重整

城投参与问题房企破产重整，推进项目后续建设。模式上，对于资不抵债类企业，城投公司作为投资人参与房企重整，通过自筹资金等方式向房企未完工项目注资，推进项目后续建设。实际上，由于破产房企历史遗留问题较多，社会资本参与重整意愿程度并不高，城投参与其中往往是出于承担政策职能的需要。石家庄市长安区城投集团作为投资人参与环岛豪庭二期项目。河北世茂房地产开发有限公司在石家庄开发的环岛豪庭二期项目，共16栋住宅楼，住宅楼已全部主体封顶，部分楼宇完成内外装。后因开发单位资金链断裂导致项目停工，项目亏损严重，资金收支难以平衡。2022年，长安区启动河北世茂破产重整程序，指定石家庄市长安兴安城市建设投资集团有限公司作为投资人参与破产重整，接盘项目并完成后续建设。

8 项目托管代建模式：城投受托代建项目保交楼

8.1 模式概述：代管资金、代建项目，推进项目保交楼

城投托管问题地产项目并进行代建保交楼。模式上，主要是城投公司对问题楼盘提供资金代管、代建、房源委托销售等全链条保交楼受托服务，同时城投公司通过自身融资、工程建设等方面优势，推进项目建设，完成“保交楼”任务，并收取相应费用。

8.2 典型案例：不注资控股，仅对项目封闭监管

深圳安居建业对问题项目不注资不控股，仅对预售资金、工程和营销封闭监管。深圳市安居建业投资运营有限公司是深圳市国资委发起成立的房地产行业平稳公司，从2022年初成立到2023年末，先后盘活了19个项目。以御龙华府项目为例，该项目开发商经营遇到压力，但项目楼盘仍在售。深圳安居建业托管后，没有改变项目开发主体，也未注资、控股，只是进行管理和监督，即对包括预售资金在内的财务、工程、营销等进行封闭监管，期间不干预企业管理和项目运营。

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