2023年上半年，银行业金融机构在复杂严峻的国内外金融环境下，承担着支持实体经济，助力经济社会发展的关键任务。与此同时，在其经营发展过程中，行业“强监管”态势不减。从2023年上半年监管机构开出的罚单情况来看，总罚单数量虽环比下降，但总罚没金额环比上升，大额罚单数量及罚没金额均环比上升，监管罚单继续呈现“大额化”趋势。
上半年，国家金融监督管理总局（以下简称“金融监管总局”）正式挂牌成立，将统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。金融监管进入强监管的新阶段。银行业的运营发展将面临更严格的监管约束。
面临诸多不确定性因素，银行业金融机构的核心竞争力不仅在于产品创新、资产质量、盈利能力等，更在于保持其在人才、技术、风险管理、运营等方面的前瞻性与韧性。在更为审慎、全面的监管体系之下，商业银行更应精准把握监管要点，增强合规管理的预见性与敏捷度，及时处置及化解风险，使合规管理能力成为基业长青的核心竞争力。
态势诊断：监管处罚整体态势分析
2023年上半年，金融监管总局、中国人民银行（“人民银行”）、国家外汇管理局（“外汇管理局”）（含总部及其派出机构）三大监管机构针对银行业金融机构及从业人员共下发罚单2,286张，罚没金额共计约127,598万元[1]。
较2022年下半年，2023年上半年罚单数量下降近三成，罚没金额上升近两成，单笔罚单平均罚没金额上升明显。整体而言，2023年银行业监管高压态势依然持续，大额罚单[2]数量较2022年下半年有所下降，但罚没金额略有上升。
图1：银行业监管处罚趋势
2023年上半年，处罚最为集中的业务领域和管理领域分别为信贷业务及合规管理。
其中，信贷业务涉及罚单1,300余张，涵盖业务管理不到位、信贷业务审查审批不严格、贷款三查不尽责等；合规管理领域罚单近900张，涵盖反洗钱、员工行为及案件管理、消费者权益保护、网络与信息安全等重点合规事项，仍为监管关注的重点领域。
图2：监管处罚集中领域及变化趋势[3]
透视重点：监管处罚重点趋势
基于对整体监管环境的持续关注和对监管处罚数据的统计分析，我们关注到监管处罚呈现的趋势重点如下。
监管高压态势持续，大额罚单金额上升明显
新的金融监管体系下，监管高压态势持续。2023年上半年，总罚没金额同比上升16.20%，处罚数量及金额均处于近年高位。其中，2023年2月，监管机构对某大型国有银行开出亿元级罚单，并涉及对总行部门负责人的处罚决定。随着金融监管总局挂牌运行，各类金融活动统一纳入监管，对金融机构的机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管将全面强化。
百万元以上大额罚单的罚没金额较2022年同期大幅上升。2023年上半年大额罚单罚没金额达91,830万元，同比上升45.07%，已超2022年全年大额罚单罚没金额的75%。其中千万级罚单数量、金额均增加明显。
图3：银行业监管罚没金额趋势
紧扣监管新规，关注金融资产风险分类罚单
于2023年上半年，银行业金融机构因“金融资产分类不准确”受到处罚的金额达3.21亿元，其中近七成罚单集中于农村金融机构。金融资产的准确分类始终是商业银行，尤其是中小机构信用风险管理的重点与难点领域。
于2023年2月，原银保监会、人民银行发布《商业银行金融资产风险分类办法》，旨在通过完善公司治理、数据治理、管理标准，引导、推动商业银行加强风险管理，督促真实反映资产状况，将防范化解金融风险落在实处。可以预见，金融资产风险分类管理将持续作为监管机构对商业银行开展监督检查和评估的关注领域。
为有效应对合规风险，商业银行应积极建立并执行各类型金融资产分类标准、针对承担信用风险的全部金融资产开展风险分类、开展持续的风险监测、提升自身信息化及数字化能力，以及信息披露的准确性和及时性。
数据质量监管处罚数量金额同增
2023年上半年，与数据相关的罚单中，处罚案由可归为数据质量、数据合规、未按规定报送、未按规定备案、未按规定披露信息等五类，数据质量是监管检查的重点，涉及罚单数量最多，占总罚单数量的59%。
在2022年上半年的罚单中，与EAST数据报送相关的案由包括“EAST数据与1104数据交叉校核不一致”“EAST数据与客户风险统计数据交叉校核不一致”“EAST数据存在错报漏报等数据质量问题”等。在监管机构持续强化“治用结合，充分挖掘数据价值”的背景下，EAST数据质量无疑成为监管持续关注重点。
2023年5月31日，金融监管总局发布《国家金融监督管理总局办公厅关于开展EAST数据质量“提升工程”的通知》，针对目前银行业金融机构存在EAST数据治理意识薄弱、数据治理体系不健全、数据错报等问题，组织开展银行业金融机构EAST数据质量“提升工程”，要求进一步加强EAST监管数据治理，夯实监管数据基础。继2020年监管数据质量专项治理、2022年EAST数据质量问题通报后，监管机构对EAST数据治理工作提出进一步要求。
“双罚制”持续推进，对个人处罚态势不减
2023年上半年，在监管机构对商业银行从业人员开具的罚单中，从行政处罚类型来看，993人受到警告处罚，555人受到罚款处罚，3人受到撤销任职资格处罚，159人受到禁止从业的“顶格”处罚，监管机构每开出一张罚单，即有超六成概率处罚至个人。其中，警告和罚款仍是最为普遍的处罚类型，在所有被处罚人员中，近九成受到警告或罚款，各处罚类型的分布情况如下图。
“双罚制”下，监管机构不仅严格追究存在违规行为的机构责任，亦依法追究违法责任人员的个人责任。这一趋势，亦与金融监管机构持续、统筹推动金融违法行为法律责任体系建设，加大对违法主体的责任追究力度的趋势相符合。
图4：个人处罚类型分布情况
洞悉未来：监管趋势研判
伴随金融监管体系升级，落实审慎经营规则，加强行为监管
2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，形成了在中央金融委员会、金融工作委员会领导下，由中国人民银行、金融监管总局、中国证券监督管理委员会等行政部门具体落实的金融监管体系。通过上述调整，我国金融监管审慎监管与行为监管并重的模式更为清晰。
审慎监管旨在维护金融稳健性，行为监管则需要通过制定公平的市场规则，实现对消费者的保护，包括禁止金融机构对消费者进行误导或欺诈、加大经营和交易信息披露力度、加强个人金融信息保护、打击操纵市场及内幕交易等。在现行金融监管体系下，行为监管和审慎监管具有同等重要的地位。
2023年上半年，与消费者权益保护相关的违规行为，作为管理领域一直以来的高发案由，与往年相比，仍处于高位水平，涉及个人信息保护、公平销售、信息披露等多个方面。作为金融业可持续发展的重要议题，消费者权益保护涉及信息安全、权益保障、信息披露、财产安全等诸多重要领域。商业银行应建立并运行金融消费者权益保护的顶层设计与治理架构，确保牵头管理部门具有充分授权与资源，推动全行相关职能在售前、售中、售后的全流程中落实消费者权益保护的原则、规则与要求，以客户为中心，实现与业务的充分融合。在金融消费者对金融产品认知水平仍显不足的情况下，加强对员工、消费者的宣教沟通，以及和各利益相关方的沟通。此外，在客户适当性管理、消保审查、投诉管理、行为监测等领域，商业银行应积极拓展数字化应用，提升消保管理质效，实现主动管理，更好地满足监管预期。
监管部门对操作风险管理关注提升
监管罚没是中国商业银行操作风险损失的重要组成部分，与人员、流程、系统、外部事件相关的操作风险事件分布于多业务和管理领域。如何切实落实操作风险管理职责，综合运用多种工具，加强主动管理与前瞻性管理，既是操作风险管理的关键，亦在实操层面成为管理难点。
2023年7月，金融监管总局发布《银行保险机构操作风险管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），全面修订《商业银行操作风险管理指引》，引入巴塞尔委员会操作风险稳健管理原则， 并统一了银行业、保险业金融机构操作风险监管规则，以应对当前日益复杂的操作风险防控形势，提升金融机构操作风险管理水平。
征求意见稿强化了风险治理与三道防线模式，旨在加强操作风险管理职责落实、协同合作、信息共享以及资源保障。对于商业银行而言，不仅涉及在政策、制度层面的遵循，更需要在操作风险管理流程运行、工具运用、报告机制中有效落实相关职责。此外，征求意见稿在操作风险偏好传导、操作风险报告等方面提出了更高要求，商业银行应结合治理架构与管理职责落实，基于匹配性原则，考虑发展战略、经营规模、业务复杂性和风险状况，建立满足自身管理需要的相关机制。
操作风险管理与员工行为管理、业务连续性管理、信息科技风险管理、第三方风险管理，以及机构运营韧性均存在紧密关联，征求意见稿亦将操作风险管理外延至相关领域。商业银行应结合相关主题的风险特征、管理内容、工具和信息等因素，厘清管理职责与边界，加强工具联动与信息共享，避免孤立、割裂的管理。
理财公司上半年又迎罚单，成为监管机构持续关注对象
自2022年6月监管机构对理财公司开出首批罚单以来，2023年上半年再有两家理财公司受到处罚，罚单金额最高达到540万元，对理财公司的“强监管、严监管”成为常态。从2023年上半年的处罚来看，处罚案由可归为产品层面和管理层面两大类型，其中，与产品合规相关的处罚主要涉及开放式公募理财产品持有高流动性资产比例、现金管理类产品风险控制、与母行的隔离安排等；管理层面，主要涉及销售管理合规性、投资资产相关风险信息披露、信息登记及数据报送、合作机构管理等领域。
2023年上半年，《理财公司内部控制管理办法》过渡期结束，理财公司享有母行的人才、品牌等资源优势，在承接母行管理体系的基础上，内部控制体系初始化建设并无太大挑战。伴随着进一步独立运作以及业务发展，理财公司应及时审视现有组织架构、职责划分是否能满足独立运作管理的需要，持续优化理财产品发行与投资的内部控制、 建立与业务规模相匹配的信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险、集中度风险、杠杆融资风险管理体系，加强与母行集团统一授信框架下的授信管理，落实金融资产风险分类标准，不断细化产品管理、产品估值、非标资产管理、合作机构管理、销售管理、信息登记与披露管理等方面的管理要求，并加强自身信息化、数字化能力。
债券业务监管规定密集发布，监管关注上升
2023年初，人民银行举行金融市场工作会议，明确提出要强化债券承销、做市、投资者合格性等市场机制建设，完善金融债券宏观管理，提升债券市场韧性和市场化定价能力。上半年，监管机构密集发布债券业务相关监管规定，进一步完善债市体制机制。
2023年上半年，债券业务涉及的监管罚没金额超过2022年全年相关领域总罚没金额，债券承销成为监管检查与处罚的重点，处罚案由涉及经营债券不审慎 、债券交易超授权 、超比例投资本行主承销的债券等。随着监管新规的陆续出台，监管机构将进一步强化监督管理职责，商业银行作为债券市场的深度参与者，在开展中间业务、投资业务、金融市场业务过程中，应加强操作风险、市场风险、流动性风险、信用风险管理、流动风险管理，建立明确的风险偏好及策略，提高投研能力，提升对潜在风险的预判能力，并通过落实风险管控机制、风险预警机制、风险应急处置机制，维持稳健经营，防范金融风险。
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注释
[1]本报告基于监管机构公开发布的处罚数据，按照“监管机构做出处罚决定的日期”进行统计分析。
[2]大额罚单为单张罚单罚没金额为100万元以上（含）的罚单。
[3]紫色实心圆的高度，反映了2023年上半年商业银行在该领域受到监管处罚的罚单数量，面积反映了罚单总金额；绿色虚线圆的高度及面积，分别反映了2022年上半年的相关对比数据。
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