政策梳理：中央关于城中村改造政策的导向较为明确，主要强调落实政府主体责任的同时坚持市场在资源配置中的决定性作用，区域应采取统筹开发原则，坚持“净地”出让，并与产业转型升级相结合，盘活存量低效用地；各大城市政策制定进度存在一定差异，已有政策进一步强调中央指导意见，广州、深圳等地出台了具有代表性和区域特点的政策，但较大部分区域政策有待进一步落实和细化。此外，现有城中村改造相关政策中对资金平衡模式的提及也较为松散，未能形成完善的体系。
资金平衡模式综述：“开发+运营”模式具有普适性及多元性，也是目前应用最广泛的城中村改造资金平衡模式，但需兼具所建设载体的社会价值和资本价值，以及注意平衡招商引资中的业态组合和后期经营的有的放矢；“产业培育”模式是本轮城中村改造的重要政策导向，能对区域价值及经济发展形成较大提升，但存在一定局限性；“地产开发”模式在以往的应用中比较广泛，但在当前房地产市场变化及政策导向的推动下或将逐步式微；“统租改造”模式分为市场化主体租赁改造和政府统租两种模式，前者更适用于改造范围较小且区域优势较好区域，具有不可推广性；
后者为深圳多渠道公共租房供应的重大创新政策，但亦面临成本难以有效平衡等问题；“做地”模式现阶段更加倾向于政府主导模式，其利于让城中村改造回归公共属性，同时更适合应对当前房地产市场持续低迷、由增量开发时代进入存量开发时代的情况。
但基于城中村改造的复杂性和资金压力问题，探索一二级联动亦有其必要性。延伸思考：要长期内实现资金平衡，除了借助全市统筹和片区统筹平衡，最大限度挖掘和提升片区空间价值之外，还应从源头上把控一级市场，降低改造成本；基于本轮城中村改造具有政府主导、市场参与的特点，国有企业面临机遇的同时亦存在较大挑战。
2023年以来，中央层面多次强调超大特大城市城中村改造，其作为“三大工程”之一，为2024年经济稳增长的重要增量。但同时，城中村改造为民生工程，且其本身具有较大的复杂性，资金平衡问题一直是其顺利实施的关键。尤其在当前房地产市场持续低迷、由增量开发时代进入存量开发时代的情况下，如何进行资源统筹规划，借助长期运营收入平衡前期投入，促进大片区内的资金综合平衡，是本轮城中村改造首要面临的问题之一。
基于此，本文梳理了全国各特大超大城市城中村改造政策及案例，总结相关资金平衡模式特点以及局限性，并提出除片区统筹外，另应从源头上把控一级市场，降低改造成本。此外，基于本轮城中村改造具有政府主导、市场参与的特点，本文亦对国有企业参与城中村改造面临的机遇和挑战进行了分析阐述，以期为后续城中村项目开展提供借鉴。
一、本轮中央及各超大特大城市对于城中村改造相关政策梳理及核心特征中央关于城中村改造政策的导向较为明确，主要强调落实政府主体责任的同时坚持市场在资源配置中的决定性作用，区域应采取统筹开发原则，坚持“净地”出让，并与产业转型升级相结合，盘活存量低效用地；各大城市政策制定进度存在一定差异，已有政策进一步强调中央指导意见，广州、深圳等地出台了具有代表性和区域特点的政策，但较大部分区域政策有待进一步落实和细化。
此外，现有城中村改造相关政策中对资金平衡模式的提及也较为松散，未能形成完善的体系。中央政策方面，2023年以前，涉及城中村改造资金平衡模式的相关政策较少，主要着眼于对片区进行综合利用开发、提高土地的利用效率；2023年以来，中央层面对城中村改造的重视程度持续提高，政策制定的进程随之加速。
2023年7月，国务院常务委员会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“《意见》”），提出要在超大特大城市1积极稳步推进城中村改造，有效消除各类安全风险隐患，推动城市高质量发展
。整体来看，中央政策导向较为明确，首先要落实政府的主体责任，同时坚持市场在资源配置中的决定性作用；第二，采取区域统筹开发，促进资金综合平衡、动态平衡；第三，坚持“净地”出让；第四，城中村改造要与产业转型升级相结合；第五，要盘活存量低效用地。具体来看，《意见》主要明确如下内容：要落实人民政府对资金平衡的主体责任，制定平衡方案、统筹资金安排，实现资金综合平衡、动态平衡，避免新增政府债务风险；同时坚持市场在资源配置中的决定性作用，坚持公平公开、“净地”出让；
此外，采取城中村改造项目资金平衡的有效措施，鼓励实施区域统筹和成片开发，配套公共服务设施时尽量不新增改造成本。《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）就如何聚焦盘活利用存量土地、提高土地利用效率、促进城乡高质量发展提出指导意见，低效土地利用应当与产业转型升级相结合，避免过度依赖单一地块增容来实现项目资金平衡；
同时，在土地供应方面仍然要坚持“净地”供应。《自然资源部办公厅关于印发<支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）>的通知》（自然资办发〔2023〕47号）则进一步强调城市更新和改造的重点之一是要以产业转型和业态升级为目标。
