一、城中村概念——有别于棚改，已成为城市更新的重要内容
1.1 何为城中村改造？
首先需明确何为城中村？在我国快速的城镇化浪潮中，城市实现了跨越性发展。但由 于城市管理及规划水平跟不上城市建设急剧扩张的速度，使得区域之间发展不均衡，部分 地区发展滞后、游离于现代城市管理体系、生活水平逐渐变低，广义上来讲这些区域均属 于城中村。因此城中村是城市化进程中特殊的历史产物，是社会经济发展的薄弱环节。城 中村具备农村和城市的双重属性，农村属性在于其建筑布局凌乱、破旧密集、环境卫生条 件较差，仍保留着村民自治的管理方式；城市属性在于其位于城市规划用地范围内，居民 的从事工作和生活方式基本与城市居民一致。
城中村改造并不是简单的物理上一拆一建，而是涉及将村民农业户口变更为居民户口； 将集体土地转为国有土地；将集体土地房地产证的房屋换领为国有房地产证；撤销村委会 建立居委会；处置农村集体资产；解决公共基础设施、入学、医疗、环卫、社保等方方面 面的问题。 城中村改造具有重大意义，势在必行。推进城中村改造有利于：①将城市发展成果惠 及更多城市居民，改善城中村居民的居住环境，关乎民生福祉。②能够进一步激发房地产 产业链上下游的发展活力，促进投资、扩大内需、刺激消费。③释放部分区位较好的地块， 为后续发展提供空间。④改善城市界面，完善公共服务，补足发展短板。
1.2 城中村改造的演化
在理论演化的角度看，“城中村”一词首次提出于 1993 年发表的《中国流动人口忧思 录》。在 20 世纪 90 年代，经过学界的研究，城中村的概念内涵已基本明确，并延续至今。 而这一时期对于“城中村”的表述较为多样，有“都市中的乡村”、“城市里的乡村”等， 直至 2001 年“城中村”一词开始被学界普遍使用。 与此同时，对于城中村改造的研究主要分为 3 个阶段，每个阶段的目标、对象、主体、 方式都有所不同。其中：①1993-2002 年属于起步阶段，这一阶段并未明确治理主体和目 标，治理方式是简单借鉴西方的经验；②2003-2008 年属于发展阶段，这一阶段的治理目 标侧重增长和发展，根据“政府-开发商-村民/村集体”不同的治理主体提出了不同的治 理方式；③2009 年至今为转型阶段，对于城中村改造的理念更具有长远性传承性，治理 目标更全面更包容，治理方式上摒弃了简单的拆建，提出了微更新的模式。
从政策演化的角度来看，城中村改造最早是由地方政府因地制宜单独开展的，其中由 于复杂的历史原因，广东省的城中村问题最为迫切和突出，因此我国城中村改造的实践最 早可追溯至 20 世纪 90 年代末的珠三角地区。1997 年，深圳市的城中村出现了村集体自 主改造的渔民村模式、提高容积率的鹿丹村模式和开发商主导的蔡屋围模式；2000 年 9 月广州市村镇建设会议召开，试点推进“城中村”转制工作。而在全国范围内将城中村改 造纳入政策体系内，首先是 2012 年发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》 首次将城中村改造纳入了棚户区改造的政策体系中，其次是 2021 年发布的“十四五”规 划首次将城中村改造纳入城市更新的体系中。截至目前，城中村改造尚未形成独立的政策 体系和系统性的指导方案，我们认为中央层面对于城中村改造的指导文件或有望于今年四 季度落地。
1.3 城中村改造与城市更新、旧改、棚改有何关联？
与“城中村改造”概念有一定关联且市场比较关注的几个名词还包括“城市更新”、 “棚改”、“旧改”等，以下是三大名词的注释： 城市更新是对旧城区内功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行 功能性改造，打造成为新型生产生活空间，以推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中 村等“三老一村”改造为主要内容。城市更新的概念在 2019 年 12 月的中央经济工作会议 上被首次提出,并于 2021 年 3 月首次写入 2021 年《政府工作报告》和“十四五”规划, 上升至国家战略层面并正式全面推进。 “棚改”全称“棚户区改造”，是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房 条件而推出的一项民心工程。2005 年在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚 户区改造工程。2009 年开始，对国内煤炭采空区、林场、农垦及华侨农场中棚户区进行 大规模的改造。2013 年国务院发布《关于加快棚户区改造的意见》，进一步扩大棚改范围 和力度，全面推进城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房各类棚 户区改造。2021 年起棚改退出历史舞台，取而代之的是全面推进城镇老旧小区改造工作。
“旧改”全称城镇老旧小区改造，其中城镇老旧小区是建造时间比较长，市政配套设 施老化，公共服务缺项等问题比较突出的居住小区，可能已建成 20 年以上，由于原来设 计标准较低，维护、养护不到位，存在诸多问题。城镇老旧小区改造是重大民生工程和发 展工程。2007 年住建部颁布《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》，但由于同一时期 工作重心主要聚焦于棚改，因此老旧小区改造进展缓慢。2019 年以来，住建部等三部委 发布《关于做好 2019 年老旧小区改造工作的通知》，首次将老旧小区改造纳入城镇保障性 安居工程，给予中央补助资金支持，同时随着棚改力度逐渐减弱慢慢退出，旧改开始接棒。 城中村改造属于城市更新的范畴下。城市更新是一个广义的概念，由于城市是一个综 合有机体，因此城市更新的内涵不仅局限于物理空间的更新，亦是经济社会发展和市民生 活方式的更新。城市更新的概念宽泛且宏大，所有关于盘活存量资源的开发以及老旧城区 的改造都可以成为城市更新的内容，因此城中村改造与此前的棚改、旧改都是城市更新的 重要组成部分。因此本次国常会提出的在超大特大城市进行城中村改造是对“十四五”规 划中城市更新内容的补充与深化。
1.4 城中村改造与旧改、棚改有何不同？
相同之处：城中村、城镇老旧小区、棚户区都是城市在经济社会快速发展进程中“遗 忘的角落”，尽管有着较好的地理位置，但却没有充分享受到城市发展所带来的红利，面 临着配套设施落后、安全隐患较大、生活条件较差、公共服务不足等共性问题。城中村改 造、棚改和旧改都是城市更新的重要组成部分，本质上都是为了使有限的土地资源得到充 分利用，促进高质量发展，同时亦是促进投资、扩大内需、改善民生的重要举措。 不同之处：结合目前表述来看，本轮城中村改造与过往的棚改和旧改之间在实施主体、 实施目的、改造形式、实施范围、资金来源等多方面存在较多差异。主要由于随着内外部 环境的变化，中国房地产行业不会再有短期内货币及社融大幅扩张与城镇化率快速提高的 双层重大红利叠加所带来的激进繁荣。房地产业将呈现“五个有限”的长期趋势，即“有 限的资金将长期投向有限的城市、有限的区域、有限的主体、有限的项目”。在“五个有 限”的情况下，由市场化为主、社会资本参与的城中村改造，其实施范围、资金支持力度、 拆除比例、货币化安置比例都将小于棚改。
属于城市更新范畴的城中村改造也有限制。需要注意的是，2021 年 8 月 30 日住建部 发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63 号，以下 简称“63 号文”），其中提出了拆除比例不超过 20%、新建比例不大于 2、就地就近安置率 不低于 50%等要求，此前大拆大建的城市开发建设方式由此转变为坚持“留改拆”并举。 在住建部政策文件的指导下，“十四五”期间的城市更新工作奠定了限制拆建的基调，因 此在“十四五”期间开展的城中村改造和旧改力度将受到一定的限制，整体拆建力度将普 遍小于棚改。
二、城中村改造政策——自上而下推动城中村改造进程
2.1 2023 年以来中央层面的城中村政策频出
城中村改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民 生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有重要意义。尽 管部分珠三角城市已经大力推进城中村改造十几甚至二十余年,但从全国层面来看城中村 改造进程相对缓慢。随着棚改的逐渐收官，取而代之的是“十四五”规划所提出的城市更 新。2022 年 6 月 21 日发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》中将城中村改造列为城 市更新的主要内容，并指出要探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新模式。2023 年以来，城中村改造工作开始被中央屡次提及。今年 4 月，中央政治局会议首次提出“在 超大特大城市积极稳步推进城中村改造”，初步释放政策信号。7 月政治局会议继续定调， 提出积极推动城中村改造，再次释放积极信号。尤其 7、8 月以来，涉及城中村改造的相 关政策、会议、报道频出，表明开展城中村改造的必要性和急迫性再次迈上一个新台阶， 超大特大城市的城中村改造有望在今年四季度开始落地。
2.2 在 21 个超大特大城市进行城中村改造有的放矢
由于房地产行业缩表出清、银行等金融机构对于房地产融资额度的政策限制以及社会 资金对于房地产行业预期减弱等因素，因此进入房地产领域的资金呈现出日益有限的特点。 而有限的资金在投向房地产领域的过程中已然是极其审慎，投资决策核心关注点之一就是 越发关注需求端的基础支撑。而刚需的集中度将带动城市分化，也就是社会资金将更集中 投资到有限的城市。这些城市有三个方面的明显特征：人口持续净流入、GDP 过万亿、城 市主城区甚至城市整体土地开发强度超过 40%。这些城市无论在首次置业或是改善居住都 有刚性购买力的支撑，城市经济基本面相对健康，土地供应逐渐从增量开发转向存量二次 开发。 本次选择在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，政策重点在于聚焦超大城市（城 区常住人口在 1000 万以上）和特大城市（城区常住人口在 500 万以上，1000 万以下）。 根据国家统计局第七次全国人口普查数据，全国共有 7 个超大城市和 14 个特大城市，超 大城市包括：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；特大城市包括：武汉、东莞、 西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州。我们认为 21 个超 大特大城市与这些要素高度重合，因此在这些城市开展城中村改造是有的放矢的。并且随 着经济社会的发展，人口呈现持续向大城市或大都市圈集中的趋势，预计 21 个超大特大 城市后续有望扩容。
2.3 21 城开展城中村改造所面临的情况和进展不尽相同
截至 2023 年 10 月，尽管中央层面尚未出台全国层面的政策指导文件，但由于 21 座 超大特大城市下辖的城中村的情况不同，因此各自进展也不同。部分城市早已开展了各 自的城中村改造工作，盘点摸清了下辖范围内的城中村情况，制定了不同期限对应的工作 进展目标，配套出台了不同层次的相关政策。 从各城市来看，广州、深圳、东莞、佛山、昆明、武汉、成都、长沙、上海、青岛、 济南等城市先后发布了较为明确清晰的 2023 年城中村改造计划。由于历史原因，广州、 深圳、东莞、佛山等华南城市的城中村体量较大，改造工作量较大，因此部分城市的城中 村整治改造工作可追溯至十几年前甚至二十几年前，对城中村情况摸排得较为细致，工作 目标较为清楚明确。主要原因是这些城市由于建设发展起步较早、规划相对滞后、宗族意 识较强导致征地困难等因素，因此城中村改造所涉及的体量普遍较大。上海、北京、杭州 等城市的城中村改造执行得较为顺畅，目前市区范围内留存的城中村规模不大。近年来武 汉、济南、长沙等二线城市的面积快速扩容，扩张过程中所带来的城中村问题较为突出。
三、城中村改造模式——主体模式、实施模式、土地开发模式及资金来源.
3.1 引导主体模式主要有政府主导、市场主导和村集体主导三类
城中村改造引导主体较棚改更加多元化。2014-2019 年推进的棚改项目为政府主导， 由地方国企或城投公司作为实施主体，政策性银行给予资金支持。本轮城中村改造强调以 市场化为主导，引入更多央、国企及民间资本参与运营，更偏市场化运作，且模式更加多 元。根据实施主体的不同，城中村改造预计分为政府主导、市场主导、村集体主导三种模 式。
政府主导模式：地方政府负责改造过程中的规划、调配资源、管理，可能政府自己作 为实施主体，也可能委托地方国企作为实施主体，资金来源涉及财政资金、专项债、 地方国企的资金，主要代表城市为杭州。政府主导模式通常推进速度较快，并且由于 政府主导具有惠民生的属性，能够保障村民的权益。但该模式下政府的资金压力较大， 由于目前政府财政普遍吃紧，落地的项目数量受限，而且拆迁赔偿等问题容易引发社 会舆情风险。
开发商主导模式通常适用于有一定经济效益、商业价值较高适合做开发运营、产权及 规划清晰的项目。开发商按规划负责整个项目的拆迁、过渡、建设、安置、后续运营 等一系列工作，政府负责监管，主要代表区域为大湾区（此前民营房企参与较多）。 该模式比较市场化且政府财政压力较轻。但在当前的环境下，存量项目容易因开发商 流动性问题而暂停，引发民生问题，新项目由于投入大、回款慢、收入预期不确定， 开发商普遍意愿不强。
村集体主导模式通常适用于土地商业价值较高村民有利可图或村民有强烈改造意愿 的项目，主要代表区域为大湾区。由村集体带领村民参与制定改造决策及实施，可能 会引入市场主体，政府仅担负服务和监管的职能。该模式同样政府财政压力较轻，而 且由于村民主观上自愿改造，积极性强，征地推进相对比较顺利。但政府难以掌握真 实情况，可能存在利益输送、黑幕等情况。
3.2 实施模式主要有拆除重建、有机更新、综合整治三类
城中村改造实施模式“留改拆”相对明确。目前城市更新主要有三种模式：拆除重建、 有机更新、综合整治。由于城中村改造在城市更新的范畴下，因此以上三种模式具备一定 的先行指导意义。 在实践中拆除重建、有机更新（拆整结合）、综合整治这三种城市更新模式并不是独 立或互斥的，在某个区域进行城市更新，可能会同时采用三种模式，甚至可能出现一宗地 块或一栋建筑一种模式的做法。由于不同方式在拆建力度、产权及用途的改变与否、投融 资模式等方面均有所不同，因此需要根据不同诉求来选择与之相匹配的模式。其中：①拆 除重建是过往快速发展或政策刺激阶段所采用的主要模式，拆建力度最大，但并不意味着 当前阶段会禁止拆除重建，只是拆除的比例将会被尽量压缩，新建部分的比例同样也是受 限的。②有机更新是以保留为主的更新，同时伴有少量拆建，其拆建力度较为适中。有机 更新会综合权衡民生、产业、生态、历史、文化等多方面因素，做到既有优化提升又有传 承保留。③综合整治基本不涉及到拆建、不改变原有土地及建筑的用途，是力度最小的改 造，具有很强的公益性和民生属性，但经济效益不强，因此主要是由政府政策及资金支持 推进的，社会资本较少参与。在“十四五”规划要求完善住房市场体系和住房保障体系， 提升城镇化发展质量的指导下，城市更新的理念和方式都发生了重大转变，城中村改造的 思路由原来的粗放快捷的“拆改留”变为“留改拆”，即保留部分>改造部分>拆除部分。
3.2.1 拆除重建
拆除重建项目往往因为客观条件已经到了不得不推倒重来的程度或由于政策大力推 动，拆除比例和新建比例较高，更新力度最为彻底，所需投入的资金较多。在拆除重建 的过程中，土地及附属建筑的产权及用途可能被完全改变，因此会涉及土地使用权的转移、 土地性质的改变、附属不动产权的注销和重新登记，其中部分地区（如大湾区等地）在改 造过程中采取土地一二级联动，能够提高房企参与改造的积极性；而某些地区（如杭州等 地）的做地主体未必是改造完成后的用地主体，政府会收储重新挂牌出让。
案例一：政府主导的拆除重建：深圳车公庙片区原主要为工业区，但由于产业配套滞 后、建筑质量较差、交通不便和消防隐患，土地利用效率低下，严重制约了该区域的发展 和产业竞争力。2023 年 4 月，福田区沙头街道发布了车公庙片区城市更新计划的调整草 案，项目总投资约 150 亿元。车公庙片区的城市更新项目按照“统筹规划，分步执行”的 策略进行。政府进行整体统筹规划，利于落实片区产业空间及相关配套设施。在计划申报 及专项规划阶段，沙头街道办统一负责申报。在实施阶段，政府负责组织各相关主体签署 合同，并按照既定流程确定实施主体。由政府统筹组织各主体开展签约工作，按程序进行 实施主体确认。再由主管部门与实施主体签订项目实施监管协议，由实施主体负责后续的 报建和施工工作。
案例二：开发商主导的拆除重建：2020 年 6 月，南京市石榴新村改造项目启动。该 小区位于新街口区域，建成于上世纪 50 年代，但由于年久失修，住户拥挤，设施陈旧， 存在严重的安全和消防隐患问题。南京市秦淮区政府明确了南京越城建设集团作为项目的 主要实施主体。项目的收益来源包括居民投入的改造资金、项目新增部分面积的销售和开 发收益、按规定可使用的住宅专项维修资金、相关部门争取到的国家和省级老旧小区改造 以及棚改等专项资金，以及市区财政划拨的城市更新改造资金等。该项目由南京越城建设 集团自筹资本金，并通过银行贷款进行融资。
案例三：村集体主导的拆除重建：广州黄埔沙步旧村由于面临公共配套设施不足、管 理混乱等多方面问题，尽管沙步旧村改造实施方案于 2021 年 7 月获区政府正式批复，但 因村民自主更新意愿强烈，最终批复由村集体自行更新。村民表达了强烈的自主更新意愿， 最终决定由村集体自行进行更新。据测算，该项目的总成本为 125.51 亿元。项目计划包 括复建安置区总面积 87.98 公顷，净用地面积 48.08 公顷，融资区面积 70.29 公顷，土地 将在村集体完成拆迁补偿安置后，按照规定转为国有土地，并与由原村集体与万科合作的 企业签署协议进行土地出让，出让合同由万科与市国土部门签订。
3.2.2 有机更新
有机更新类模式介于拆除重建和综合整治中间，改造力度适中，以保留为主，少量 拆建。有机更新模式下，土地的使用权、功能和用途可能保持不变，也可能发生变化。通 常而言，有机更新模式主要适用于具有一定历史文化特色的区块，在保留修缮历史建筑的 基础上，推动历史文化保护与文化、旅游、体育、商业等产业融合发展。该模式通过改造 后发展商业地产，依靠资产管理和运营来产生现金流，不仅投资回收期较长，而且对于资 产管理能力也有较高的要求，因此在商业运营能力较强的房企往往愿意介入。在资金来源 方面通常是政府招商引资并协调各方，联合社会资本一起进行投入。
具体案例来看，恩宁路永庆坊位于广州市荔湾区，恩宁路始建于 1931 年，拥有全市 最长最完整的骑楼街、完好保存的旧城生活风貌，有 82 处相关保护建筑。2006 年，广州 启动恩宁路地块的旧城改造工作，历经十余年探讨，改造模式由“大迁大拆大建”转为“微 改造有机更新”。
有机更新工作：将片区内建筑逐一编号，分别破损程度，为每栋建筑量身定做改造方 案。对建筑内部进行重新翻修，固化结构，引入全新配套设施，有选择性地进行“留” 与“拆”。外观上保留并强化岭南地区的建筑风貌特色，大部分建筑保留了原有的立 面样式，并对路面、露天线缆、排水、照明、消防、通信等基础设施进行修缮。导入 文化、餐饮、住宿等新业态，使得老城区恢复产业造血功能，焕发新活力。
有机更新模式：政府端荔湾区政府负责招商引资，与开发商、原住民进行沟通协商， 主导项目推进。企业端引入万科作为社会资本，负责出资改造、建设、运营，15 年 运营期满后交回政府。居民端通过多种途径参与:①在遵循相关规划要求的前提下， 自行改造住屋;②将物业出租给开发商运营，或自行出租获得收益;③由政府征收，居 民获得资金与置换居住空间。
3.2.3 综合整治
综合整治基本不涉及房屋建筑的拆建，仅对房屋的安全隐患、配套设施和周边环境 进行整治更新。以装修美化、改善升级基础设施和公共服务设施为主，因此建筑面积通常 不会增加，土地性质、土地用途、权利主体一般不会发生变化。综合整治项目社会效益强 而经济效益弱，需要政府大力支持，整体流程主要由政府各部门联合推进。在投入来源方 面，主要由政府及相关国有企业提供资金投入。
具体案例来看，深圳市福田区水围村综合整治项目于 2016 年启动，2018 年完成。规 划面积约 8000 ㎡，共 35 栋自建房，总业主人数超过 100 人。水围股份公司（农村股份公 司）将其中 29 栋物业交由深业集团旗下柠盟长租公寓进行运营。其中，水围物业管理公 司对项目的商业经营部分进行管理，深业柠盟公寓对人才公寓部分进行管理，并为福田区 政府提供了 504 套人才公寓。项目以人才公共租赁住房的形式，在政府补贴后半价对企业 和单位组织配租。 综合整治流程：地方政府联合房企深业集团及产权所有人水围股份公司，将水围新村 共 29 栋居民统建楼升级整治为 504 套人才公寓。其中，地方政府负责项目公共配套 部分，对管道燃气、给排水管网、供电系统等配套设施进行综合整治；深业集团向水 围股份公司统租村民楼，负责项目改造与运营，完成后出租给区政府；水围村提供需 要改造的村民楼。 资金投入来源：通过政府补贴、企业运作的方式，产权所有者将土地转价给开发商， 减少政府前期成本，政府进而引入补偿机制鼓励开发商改造。水围村项目改造投入约 4000 万，均涵盖在政府付给公寓的租金中。 资金回报来源：收取的租金及运营管理费用。
3.3 土地开发模式主要有一二级联动和“做地”两类
现行的城市更新/城中村改造的土地开发模式主要有一二级联动和“做地”两类。一 二级联动是指土地前期整理（一级）和后期出让（二级）联动进行，即从事土地一级开发 的房企通过一定的方式参与甚至主导二级开发，或有较大可能获得土地进行开发。做地是 指在政府指定范围内，由政府认定的国有企业筹集资金，配合属地政府实施征收补偿安置 工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建 设后将土地统一交由政府收储，之后通过公开出让方式进行二级土地开发。 中央及住建部多次提及“净地出让”, 即不能在没有形成净地时，尤其在还没有完成 征地拆迁就实行土地出让。预计未来“做地”模式将成为更多城市的选择，如广州在此前 多数城市更新项目为一二级联动，而在 2023 年 3 月发布《广州市统筹做地推进高质量发 展工作方案的通知》，将推动更多项目以“做地”模式开展。
3.3.1 一二级联动
一二级联动主要应用于市场化主导或政企合作主导的城中村改造项目中。除了公开招 拍挂之外，还有协议出让和补缴价款等多种形式，为一级参与主体提供二级拿地机会。即 便是未来坚持净地出让，也可以通过设定土地招拍挂条件等“保牌”措施，促进土地一二 级开发联动，还能有广泛应用。主要手段有： 协议出让：协议出让与招拍挂是土地出让的两种形式，根据国土资源部 2007 年 39 号文：经营性土地只能通过招拍挂形式出让。只有省级/直辖市级完成城市更新立法 的地区才可能通过协议出让取得经营性土地。 定向招拍挂：在招拍挂中设置特定条件，如仅限一级整理主体或某特定二级主体。对 于省级层面尚未完成城市更新立法的区域，定向招拍挂是最切实可行的替代措施。 补缴价款：①城市更新导致土地性质、用途、指标、容积率发生调整的，相关受益主 体应按市场价格或特定价格补缴土地出让金；②在协议出让和定向招拍挂模式中，一 级整理主体通常也是二级拿地主体，一级开发成本通常可以折抵土地出让金，相关主 体在招拍挂时仅需补缴剩余出让金。 其他方式：直接由原始权益人与实施主体进行土地使用权转让的模式、分期缴纳土地 出让金、延期缴纳土地出让金、土地作价入股等。
3.3.2 “做地”模式
做地模式主要应用于政府主导和部分政企合作的城中村改造项目中。相对城市的城市 主要为杭州，1998 年起杭州便启动撤村建居改革试点和城中村改造工作,逐渐形成“政府 主导”“做地+收储”的城中村改造模式。而广州也从 2023 年起探索自己的“做地”模式。
（一）杭州做地模式
做地主体包括三类：一是市土地储备中心；二是市级做地主体，包括钱江新城管委会、 杭实集团、市城投集团、市交投集团、市运河集团、市地铁集团、钱江新城投资集团等 7 家单位；三是区级做地主体，包括上城区政府，下城区政府，江干区政府，拱墅区政府， 西湖区政府，杭州高新开发区（滨江）管委会、政府及杭州经济开发区管委会。做地主体 可下设若干做地机构，做地机构应为政府（管委会）所属机构或国有独资企业。
做地流程和多数城中村改造项目相当，包括确定做地主体并发布年度做地计划、开展 土地整理、实施集体土地征收和国有土地上房屋征收、完成做地交由市土储中心收储、土 地挂牌出让等环节。
补偿安置：杭州安置政策鼓励“1+X”安置办法，即被补偿人选择 1 套安置房，其余 安置面积均以货币方式进行补偿。 资金保障：土地整理成本主要由做地主体承担，做地主体的资金平衡是项目得以实施 的关键。土地出让收入应当足以覆盖前期征迁成本、土地指标费及其他规定费用等成本。
（二）广州做地模式
广州做地模式分为两大类：一是做储结合、滚动开发，二是改储结合、带方案招商。 前者为做地主体仅进行一级土地开发，土地收储机构按协议收储；后者为做地主体不仅进 行一级土地开发，而且还进行二级土地开发，做地主体转为改造主体，类似一二级联动。 做地主体为由政府认定的国有企业。市级做地主体：越秀集团、广州建筑、广州地铁、 广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等。区级做地主体：各区可认定或组建一 至两家区属全资国企。其他：条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定。 做地流程与杭州一致。 补偿安置：以新规划用途市场评估价的一定比例执行，支付补偿款时间节点按照土地 收储补偿协议约定执行。
3.4 资金来源主要有财政补贴、政策性银行、专项债、市场化资金及其他五类
本轮超大特大城市城中村改造要坚持多渠道筹措改造资金，与棚改较为简单的政策性 银行借款、专项债不同，资金来源将更加多元化，预计主要包括财政补贴、政策性银行借 款、专项债、市场化资金及其他（村集体自筹）等。
3.4.1 财政补贴
体量较小，起撬动杠杆作用。中央和地方一般公共预算支出中，投入到城市更新相关 的资金科目主要有“棚户区改造支出”（千亿体量）、“公共租赁住房支出”（百亿体量）， 另有政府性基金收入中“征地和拆迁补偿支出”（万亿级别，覆盖拆迁成本）。相较于大体 量的城中村改造投入，政府财政资金的补贴总体量相对较小，主要发挥杠杆撬动作用，在 城中村改造的几类模式中，综合整治应用到的财政补贴相对较多。
3.4.2 政策性银行
抵押补充贷款（PSL）是上一轮棚改的主要资金来源，预计本轮城中村改造也将获得 政策性银行贷款支持。2014 年 4 月央行创设抵押补充贷款工具（PSL），2014 年 12 月开始 投放，2016 年投放量达到历史高点 9750 亿，2015、2017 和 2018 年也都维持在 6000 亿元 以上的投放规模，2019 年逐步收缩，2020-2021 停止新投放，直至 2022 年四季度重新投 放用于保交楼专项贷款。PSL 的运行逻辑为，国开行发放专项贷款定向用于拆迁安置，地 方政府拆迁完成后出让土地偿还贷款。央行在 2023 年下半年工作会议中表示要“加大对 住房租赁、城中村改造、保障性住房等金融支持力度”，预计后续会明确机遇城中村改造 的专项计划。从规模体量上看，参考 2022 年设立的 1000 亿元租赁住房贷款支持计划，预 计城中村改造获得的政策性银行支持也是千亿级别的体量。
3.4.3 专项债
城中村改造专项债或成为重要资金来源补充。在上轮棚改中，2018 年 3 月财政部、 住建部联合发布《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>通知》，棚 改专项债逐步替代 PSL 成为棚改的主要资金来源。2019-2020 年配合地产调控，被限制“仅 支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目”，2021 年房地产市场下行，棚改专项债使 用范围放宽，调整为“主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目”。2022 年全年地方政府新增保障性安居工程（包括城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造等）专 项债 6320 亿元，占总新增专项债比例 16%。但是由于专项债目前仍主要用于收尾项目， 且 21 个超大特大城市中仅上海、北京有一定加杠杆空间，预计专项债难以成为本轮城中 村改造的主力资金，预计为重要资产来源补充。
3.4.4 市场化资金
市场化资金主要通过房企参与开发整理和城市更新基金引入。上一轮棚改，市场化 资金可通过 PPP、特许经营、投资+EPC 等多种政企合作模式参与，也可以通过棚改服务协 议、特许经营协议等向金融机构贷款。①目前城中村改造/城市更新引入市场化资金占比 较高的项目为开发商主导，由开发商按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理， 核心是开发商顺利获取土地，并在更新改造过程中实现容积率的突破来平衡投入和盈利； 本轮由于民企大量出险，房企参与主体以央国企为主。②城市更新基金一般是政府引导性 基金，资金来源主要是国企，同时吸纳银行、非银金融机构及民间资本等社会资金。2017 年，越秀牵头发起设立广州城市更新基金，首期规模 200 亿，目前广州正筹建新的城中村 改造相关基金；2021 年，上海、无锡也分别设立规模 800 亿、300 亿的城市更新基金，参 与全市的城市更新项目。预计在未来“做地”模式占比提升的背景下，更多的市场化资金 将通过城市更新基金的方式参与城中村改造。
3.4.5 其他来源
针对投资规模较小的城中村改造，也有其他资金来源，如村民自筹部分资金，主要出 现在综合整治类项目中，村民自筹资金修缮、改造建筑，以改善居住环境或提升资产价值。
四、城中村改造规模测算
4.1 超大特大城市城中村建面约 8.9 亿方
我们通过城中村人口方法测算城中村建面。城中村建面为在城中村内人口的居住建面， 即：城中村建面=城区人口*城中村人口占比*城中村人均住房面积。城中村多为自建房， 城中村人口根据住房属性可分为居住在自建房的人群和租赁在城中村的人群两类，其中租 赁在城中村的人群一般承租能力较弱，居住环境也相对较差，我们将各城市的低租金人群 视为城中村人口，而其居住建面为城镇人均居住建面的一半。因而城中村建面的测算模型 可转化为：
城中村建面=自建房建面+低租金建面=城区人口*（自建房户占比*城镇人均住房建面 +低租金户占比*城镇人均住房建面*0.5）
测算城中村建面的数据需要各城市城区人口、城镇人均住房建面、自建房户占比、低 租金户占比四大指标（根据数据可获得性，将自建房户和低租金户占比市为自建房人口和 低租金户人口占比）。四大指标数据源分别为： ①城区人口：通过住建部发布的 2021 年中国城市建设统计年鉴获得。 ②城镇人均住房建面：通过各城市 2020 年第七次人口普查数据获得。 ③自建房户占比：第七次人口普查数据披露各城市按住房来源的家庭户数，其中来源 主要包括租赁廉租房/公租房、租赁其他住房、购买新建商品房、购买二手房、购买 原有公有住房、购买经济适用房/两限房、自建住房、继承或赠予以及其他。从全国 城市层面看，自建房家庭户占总家庭户比例为 10.1%（全国城市家庭总户数 1907 万 户，自建房家庭 192 万户）；根据各城市普查数据可获得 21 城自建房户占比，平均值 为 6.4%，其中佛山、昆明、广州比例较高，在 12%以上。 ④低租金户占比：2022 年全国城镇人均年可支配收入 49283 元，城镇人均年均居住 支出 7644 元，居住支出占比 15.5%。居住在城中村的租赁人群多为农民工，2022 年 农民工月平均收入 4615 元，等比例换算其居住支出约 715 元。同时根据 wind 百城住 宅平均租金水平可知，2022 年一线城市住宅平均租金为 98.40 元/月/平米，二线城 市住宅平均租金为 30.84 元/月/平米。因而我们将一线城市中租金水平低于 1000 元/ 月的家庭户视为低租金户，二线城市中租金水平低于 500 元/月的家庭户市为低租金 户。根据各城市普查数据可获得 21 城低租金户占比，平均值为 13.5%，其中广州、 深圳、佛山、东莞四个大湾区城市比例较高，在 20%以上。
通过以上测算模型和数据源可获得各城市的城中村建面。广州测算城中村建面为 1.67 亿方，而其在 2023 年 10 月发布的《广州市城中村改造专项规划（2021-2035 年）》 中提出将推进城中村改造 155 平方公里（1.55 亿方）；佛山测算城中村建面为 1.02 亿方， 而其在《佛山市“三旧”改造专项规划（2021-2035 年）》中提出全市划定重点统筹改造 单元面积 120 平方公里（1.2 亿方）。我们重点城市的测算结果与政府披露数据相当，测 算模型和结果有效。 21 个超大特大城市城中村建面测算总规模为 8.94 亿方。大湾区是城中村改造重点区 域，广州、佛山、深圳、东莞城中村测算建面居前四，均在 6000 万方以上，昆明、西安 城中村测算建面也在 5000 万方以上，此外，北京城中村测算建面为 4593 万方，上海城中 村测算建面为 3894 万方。
4.2 超大特大城市城中村改造预计每年拉动房地产开发投资约 4941 亿元
根据城中村改造“留改拆”的三类模式，可判断城中村改造对房地产开发投资的拉动 主要来自拆除投资、改建投资和新建投资。即对房地产开发投资拉动的测算为： 开发投资拉动规模=城中村建面*（拆除比例*单位面积拆除成本+改建比例*单位面积 改造成本+拆除比例*新建比*单位面积新建成本）。 测算开发投资拉动规模的数据需要城中村建面（前文已测算）、拆除比例、改建比例、 拆建比和各类建安成本。核心假设： ①城中村建面：前文测算 21 城城中村建面为 8.94 亿方，而城中村改造项目的周期普 遍在 6-10 年之间，中性预计完成年限 8 年。 ②拆除比例、改建比例、拆建比：住建部 2021 年 63 号文其中提出了城市更新项目拆 除比例不超过 20%、新建比不大于 2（拆除 1 平米新建 2 平米）。中性假设拆除比例为 20%（对应改造比例 80%），新建比例为 2。 ③各类建安成本：据广州住建局 2019 年印发的《广州市旧村庄全面改造成本核算办 法》，房屋拆运费用单方为 60 元/平米，新建住宅、商业建安成本在 3046-7525 元/平米之间，平均 4678 元/平米（单价包含单体建安工程费、小区配套设施费、工程建 设其他费、预备费等）。改造成本方面，据愿景集团数据，将城中村房屋改造成可出 租的公寓（含家具装修等），单方改造成本约为 3000 元。因而在本文测算中，我们预 计单方拆成本为 100 元、单方新建成本为 5000 元、单方改造成本为 3000 元。
城中村改造每年拉动的开发投资规模测算为 4941 亿元。建安成本相对固定，拆除比 例和拆建比在本轮城改中可能有一定波动，且城改项目完成时间对年均开发投资有较明显 影响，本文根据不同的拆除比例和完成年限，假设三种情景进行敏感性分析：悲观假设— —拆除比例 15%、新建比 200%、完成年限 10 年，中性假设——拆除比例 20%、新建比 200%、 完成年限 8 年，乐观假设——拆除比例 25%、新建比 200%、完成年限 6 年。各类情况下， 城中村改造拉动的投资总额在 3.64-4.27 万亿之间，年均开发投资拉动 3635-7117 亿元。 中性情况下，城中村改造每年拉动的开发投资规模为 4941 亿元，是 2022 年全国房地产开 发投资金额的 3.7%。
城中村改造每年拉动的开发投资是棚改的 1/3。对标 2014-2019 年的棚改，年均棚户 区改造开工套数 538 万套，其 2016-2019 年年均对房地产开发投资的拉动为 1.57 万亿元， 而本轮城中村改造每年拉动的开发投资金额约 4941 亿元，拉动力度是棚改的 1/3，对当 期房地产市场而言，属于较明确的支撑。
4.3 超大特大城市城中村改造预计每年给商品房带来 3113 亿元的购买力
城中村改造的安置类型有纯货币化安置、房票安置和实物安置三大类。棚改期间货币 化安置（彼时房票安置规模极小）逐步从 2015 年的 30%左右增至 2018 年以后的 50%以上， 而 2021 年住建部 63 号文要求城市更新项目就地就近安置率不低于 50%。在本轮城改中多 城市推进房票安置（本质上也是货币化安置的一种，可以缓解政府拆迁补偿的资金压力）， 预计本轮纯货币化安置、房票安置和实物安置的比例分别为 20%、30%和 50%。 城中村改造预计每年给商品住宅市场带来 3113 亿元的购买力。从各类安置的资金流 向看，实物安置为保障性住房的增量，房票安置的资金全部流向商品房市场，而纯货币化 安置的资金流向商品房市场的比例具有不确定性。我们悲观、中性和乐观估计下纯货币化 安置的资金流向商品房市场的比例分别为 50%、80%和 100%，给商品房市场每年带来的购 买力分别为 2707、3113、3383 亿元。中性假设下每年带来的新增购买力是 2022 年全国商 品房销售金额的 2.3%。
（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）
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