目前对于城投的界定没有统一的标准，城投名单也未曾公开披露。发债城投的名单较为易得，而非发债城投往往“隐身”于市场中。但我们知道，政企关系和业务性质是定义城投的核心，因此，我们通过寻找所有的城投，再剔除发债城投，从而得到未发行过标债的城投名单。首先，我们需要界定何为城投。城投平台是由政府及其部门、机构出资设立和控股，根据政府意志定位功能、开展业务的公司。狭义来说，城投是由地方政府设立、承担政府公益性或准公益性项目投融资功能的功能性地方国有企业；广义来说，城投泛指由地方政府设立、帮助地方政府项目进行投融资的地方国有企业，主营业务可能还包括某些经营性业务。我们以广义城投的业务为标准进行筛选。其次，我们基于企查查的所有地方国有企业，通过“一看股东，二看名称，三看业务”的“三步法”找出全国所有城投。最后，剔除发债城投后，我们找到了14960家非发债城投，占全国城投总数的80.24%。
我们从企业规模、股东背景、业务类型、注册资本几方面考察非发债城投的特征。从资产与人员规模来看，根据企查查的判断标准，非发债城投大多为小微企业；从负债规模来看，非发债城投的负债规模约为5.2万亿元（2021年）。从股东背景来看，大多非发债城投为国资委控股。从业务类型来看，非发债城投涉及较多公益性业务。从注册资本来看，相比起发债城投，非发债城投的注册资本较少，实力较低。
共23个省市有超过300家非发债城投，其中11个省市有超过600家，大多位于西部地区。贵州有1118家非发债城投，位居全国第一。从行政级别来看，大部分非发债城投为地市级和区县级平台。其中区县级平台数量有9979家，占比高达67%；地市级平台有3044家，占比20%；省级、园区级平台仅分别占比1%、5%。具体到省份看，除了天津市，各省的非发债城投均集中在区县级。贵州区县级平台有800家，占比高达72%，四川、湖南等10个省份区县级平台占比超过70%。天津市地市级平台数量最多，占比近50%，其次是区县级平台，占比35%。
我们选取非发债城投所在最多的十个省份，分别为贵州、山东、江苏、四川、新疆、河南、河北、浙江、湖南和云南，具体考察其集中在哪些区域。贵州、山东有较多区县级平台。贵州有5个区域拥有超过70家区县级平台，其中超过100家的区域有安顺市（177家）、遵义市（153家）。山东潍坊市也有100余家区县级平台，临沂市有71家。江苏、山东有较多地市级平台。江苏有6个区域拥有超过20家地市级平台，其中南京市有53家。山东有3个区域拥有超过20家地市级平台，其中潍坊市有29家。此外，江苏还有较多园区级平台。江苏南京、徐州、南通、苏州这四个区域有10余家园区级平台。
随着城投市场化转型和国企分类改革的进程持续推进，城投的概念逐渐模糊，将逐步纳入国企范畴，城投可能将消失在监管语境之中。自国发[2014]43号文明确剥离城投平台的融资职能以来，城投逐步走向市场化转型道路。随着国资委等部门颁布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》以来，国企分类改革正持续推进，按照业务性质被归为“商业类”、“公益类”。按照现有标准，城投根据其业务类型，可被归为商业二类企业（指处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的一类企业）和公益类企业（以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标）。
地方在持续推进国企分类改革和分类治理过程中，存在模糊城投隐性债务与经营性债务的边界，进行全口径监管的倾向。短期内，城投债务风险乃至国企债务风险均较为可控。地方国企风险受到广泛关注，多地发文表示要加强管控国企风险，提到“坚决守牢不发生债券违约底线”等相关表述。江苏省审计厅在今年7月公布要在全国率先建立全口径债务管理体系，防范化解风险隐患。长期来看，城投债务风险需根据后续政策导向进行判断。在实现隐债清零，城投转型为经营性国有企业后，其债务的违约概率会上升，但根据广东省清零后的表现来看，地方政府仍有可能控制风险，为城投提供信用支持。全面隐债清零后，地方政府与城投的关系需根据后续政策导向作进一步判断。
