【华创证券】【策略深度】观今宜鉴古：国内外举国体制案例复盘.pdf

2023-07-20

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一、举国体制的 3 类需求场景和政产研角色分工

本报告聚焦于“国家重大需求”、“经济主战场”、“世界科技前沿”3 类需求场景下的举国体制历史案例，总结存在如下特征：

1）国家重大需求：时间紧、任务重，多出现于战时国防资源领域，全球产业基础背景较强。国家重大需求下的举国体制落地基本对应一般概念下的“传统举国体制”，面临的任务主要集中于战时场景，国防安全、生产资源的紧急需求，要在短期几年内实现成果。

2）经济主战场：应用产业一般面临各经济体产业基础不均衡，需要实现“强者恒强” 或是“产业突围”的目的。某些产业在全球产业基础分布不均，具有较强基础的经济体需要加大建设力度，以提升相关产业对经济的贡献；而较强基础的经济体往往会基于自身供应链安全的考虑，对其他经济体进行产业封锁，此时便产生了产业突围需求。一般来说产业的大力建设和突围在时间上都需要在中期 10 年以上的维度考量。

3）世界科技前沿：世界范围内没有产业基础，需要定义新产业而非跟随，时间维度包括军方孵化→商业化，相当长期。该场景的实现案例较少，但基本可以参考美国 DARPA，其专注于“创造突破性技术和能力”，且在技术民用化前，还存在长期的军方对技术的孵化。这就需要政府和非营利性科研组织在两头发挥作用，政府做好科研激励以及项目监督、评估，科研组织发挥主要研究力量，科学家担任项目经理。

三类场景下的举国体制机构职责异同: 同于职责性质，异于职责落实。 1）政府：由全盘负责，到发挥杠杆效应。传统举国体制政府往往需要完全主导任务目标和资源调配。而在海外举国体制案例来看，无论是相关产业的标准、政策、法规制定，还是政府投资的取向，以及对参与科研力量的激励、监督，都需要政府发挥其带头、杠杆作用。 2）企业：经济主战场的需求场景下，发挥重要的产研力量。企业从传统模式下的配合政府，到新型模式下的主导产研力量，其作用在不断被放大。经济主战场需求下，企业研发的产业成果能最快转化为经济增长动力，叠加政府政策支持，与企业投研正反馈。 3）非营利科研组织：世界科技前沿需求中不可忽视的研究力量。由于该领域研发多数距离商业化有很大的差距，故企业参与往往不多（参与后期的商业化进程）。所以研发力量多数来源于非营利性质的科研组织及个人，通过与政府间的激励合同参与负责项目。

二、国家重大需求：多对应战时传统举国体制，政府主导任务和资源投放

重要国防科技、战时资源等国家层面重大需求领域往往适用传统举国体制，任务目标、资源调配完全由政府主导。在重要国防科技需要突破、战时资源紧缺时，国家层面需求突出，无论何种经济体制，均需要服务于此类国家重大需求。而政府角色在其中发挥重大作用：针对特定产业或确立专项任务，并且通常设立专门机构从顶层统筹资源调配，“集中力量办大事”。无论是我国历史上的中央专委领导攻坚“两弹一艇一星”，或是美国历史上的战时生产委员会，均体现了国防、资源等重大需求前传统举国体制的优势与成效。

（一）重要国防科技：中国“两弹一艇一星”

背景：苏联暂停援助核工业，面临的工程性问题需要统筹协调解决。中国于 1955 年初起发展核工业，起初苏联决定援助中国建设一批核工业项目和技术实验室，但随着两国关系转向紧张，苏联于 1960 年 6 月宣布暂停援助，核工业发展陷入停滞。而在中央深入调研当时的工作情况与困难之后，1961 年 11 月得出结论：当前原子弹科研工作的困难更多属于工程性的问题，而工程性的问题是可以通过组织协作解决的。叠加 1962 年中印边界、台湾方向的安全问题进一步促使决策层下定决心研制原子弹，中央专委应运而生。

主体机构架构：“两弹一艇一星”计划，中央专委在“政治-行政-技术”的三体制混合管理模式中承上启下。1962 年 11 月由中央直接领导的中央专门委员会成立，主任为周恩来总理，并包括 7 位副总理和 7 位部长级领导，共 15 名成员。该机构衍生于国务院，是基于“研制原子弹”的目标导向成立的行政权力机构。而计划管理模式中的“政治 -行政-技术”三者并非严格分工，而是有机结合（刘昱东，曾华锋，《“两弹一星”体制中 “三位一体”管理模式研究》）。在首长分工负责制的基础上，技术问题由技术人员承担责任，经过党委审批，由行政和技术部门执行。同时，在人员配置上，党委书记同时兼任部门行政或技术副主管，而技术主管和行政主管则作为党委委员参与决策会议，因此确保了三部门人员共同进行决策。中央专委向上需要对中央政治局承担项目成败的全部责任，向下作为党中央在“两弹”上的全权代表，可以组织协调动员全国范围内的一切力量完成重大需求，在整体管理模式中扮演了重要的“承上启下”的角色。

主体机构职责：“两弹一艇一星”计划实施方法，分为重大战略决策层、战略决策层、管理协调层和工程业务操作层四个层级，作为主体机构的中央专委兼具了战略决策和管理协调责任。重大战略决策层与战略决策层人员配置高度重合，各单位第一负责人普遍由国家领导人担任，威信极高。战略决策层中，中央专委与国务院、原子能三人领导小组、中央军委等共同履行层级决策权。决策制定则先由战略决策层组织之间互相讨论。重大战略影响内容汇报中央政治局审批。其他或一般重要事项由决策层各单位直接请示党中央或直接做出决断。决策层单位中，中央专委具有最高执行权力，与管理协调层关系最为紧密，对所有管理协调单位都具有领导作用，其他决策单位则直接领导原有体制下的下属机构。管理协同层中，中央专委履行专门领导、政策领导和行政组织三项职能。具体而言，中央专委负责领导原子能的建设、领导各大小机构协同合作、督促原子能建设规划的制定、监督原子能建设的执行情况，以及根据需要对科技资源进行调度。

具体成效：在中央专委的决策和统筹下，“两弹一艇一星”计划高效地获得了显著成果。以中央专委为核心的举国体制“两弹一艇一星”计划顺利完成，并且计划实施过程展现了极高的效率：中央专委成立——原子弹试爆成功耗时约 2 年，核潜艇工程重新上马——核潜艇下水耗时约 5.5 年，开展氢弹相关工作——氢弹爆炸成功耗时约 2 年，提出制造人造卫星——卫星成功发射耗时约 3.5 年。

（二）战时资源：美国战时生产委员会的橡胶项目

背景：太平洋战争初期，美国工业动员能力羸弱，成立经济动员机构——战时生产委员会。美国参战的第二年（1942）即拥有 6 倍于同年日本的飞机制造力，但美国在 1939 年还仍处于大衰退影响中，军队制造水平仅排全球 39；1941 年宣布参战时，美国国内的飞机产量一年仅 2000 多架，只有同期日本的一半。正是 1942 年成立的战时生产委员会，全权负责协调全国的经济生产活动，在极短的时间内扭转了美国战争生产能力低效的局面。日本夺取南太平洋后给美国带来的橡胶“断供”危机，正是在战时生产委员会的统筹领导下得到了解决。主体机构架构：战时生产委员会美国资源调配体系核心。联邦战时制造委员会由总统直接领导，与军需体系、民事机构和国家联合协会三方面形成合作关系，不参与直接调控，多以政策制定进行资源调配和生产的干涉。委员会由总统指派的主席、战争部长、海军部长、联邦贷款管理人、生产管理办公室主任及副主任、价格管理办公室主任、经济委员会主任、战时经济委员会主任和负责监督国防援助计划的总统特别助理组成。下设共 12 个州立办事处，120 个地区办事处。组织内部自下而上进行汇报后，联邦委员会根据各州工厂生产和资源信息进行决策。

主体机构职责：战时生产委员会负责了项目设计和监督。1942 年，经过一整年对美国各地公司和研学机构的实地调查，战时生产局的橡胶项目委员会建立了以 BUNA 橡胶合成技术为基底的 GR-S 合成橡胶项目。BUNA 是新泽西标准石油公司在 1939 年和德国法本公司合作时进行专利过转移的技术，以 BUNA 为蓝底大大加速了美国本土企业自身研发合成橡胶的速度。同时，战时生产局促进了美国本土橡胶巨头公司合作群的技术共享，共同研发 GR-S 合成橡胶项目。制造阶段时，战时生产局凭借其遍布美国各地的办公室进行生产鼓动，使得美国工厂几乎是全天候运转。 GR-S 影响深远，相关生产并非随着二战一同结束。1945 年战争结束后 GR-S 合成橡胶计划依旧在进行，对美国的合成橡胶产业造成了巨大提升。直到 1955，政府才将 GRS 项目卖出，回归私营市场。

具体成效：凭借战时橡胶项目，美国既成功解决了战时资源难题，又为和平时代的产业发展奠定了基础。战时生产委员会橡胶项目在 1942 年的介入，使得美国再生橡胶产出实现短时间内的巨大提升，无论是战时的飞机轮胎产量，还是战后的乘用车轮胎产量，都得到了极大地保障。而到 20 世纪末，美国的橡胶产业已发展成熟，共有 600 亿美元的国际性公司以及 15000 个企业在美国落地。

三、经济主战场：应用开发，政府牵头、企业投入

经济主战场中，举国体制应用产业一般面临各经济体产业基础不均衡，需要实现“强者恒强”或是“产业突围”的目的。某些产业在全球产业基础分布不均，具有较强基础的经济体需要加大建设力度，以提升相关产业对经济的贡献；而较强基础的经济体往往会基于自身供应链安全的考虑，对其他经济体进行产业封锁，此时便产生了产业突围需求。一般来说产业的大力建设和突围在时间上都需要在中期 10 年以上的维度考量。 ①美国 NII 计划推动 IT 产业成为 90 年代经济增长新动能。以一系列涉及全体公民的经济领域的信息技术应用为目标，政府部门通过政策和投资润滑 NII 项目三大组成部分，引发私人部门投资热潮和 IT 产业升级。 ②日本 VLSI 项目推动半导体份额在 80 年代末升至世界第一。政府组建 VLSI 研究协会，深度参与项目研产完整流程，官产学模式带动 DRAM 领域后来居上，助力日本半导体供给端份额在 88 年成为世界第一。

（一）美国 NII 计划推动 IT 产业成为 90 年代经济增长新动能

背景：NII 计划以提供普遍且优质的信息技术服务为目的。在 1991 年，美国政府已经开展高性能计算和通信计划（High Performance Computing and Communications program，下文简称 HPCC），该计划的战略优先事项强调要支持研发，加强政府、产业和大学间合作，支持相关基础研究、网络和计算基础设施发展，促进人力资源发展。1992 年，美国信息学研究会议（Institute of information studies）中，建议将信息技术应用医疗保健、教育和培训、危机管理、环境监测、政府信息传递以及设计和制造等一系列涉及全体公民的经济领域，并将这些领域的信息技术运用称为国家挑战（National Challenge，下文简称 NC）。

以达成 NC 作为主要目标、促进经济发展、政府民主升级为次要目标，伴以 HPCC 项目为技术支持，1993 年美国政府发表了国家信息基础设施行动动议，提出了国家信息基础设施（National Information Infrastructure，下文简称 NII）计划。政府在 NII 计划中，鼓励企业建立以公众服务为目的的信息技术项目，且政府不拥有信息技术服务的所有权。NII 计划总体架构分则为三层级，NC 由多样化和相互依赖的 NII 服务支持，而 NII 服务又建立在异构和普遍存在 NII 技术上。若没有 NII 项目提供的公共服务作为支撑，每一个不同的 NC 目标都需要从头构建各自的“NII 技术→NII 服务→NC 目标”体系，极大程度加大了花费和建设成本。

主体机构架构：虽然民营企业将建设所有的服务部分，但时任总统克林顿明确表明政府将在 NII 计划占据主导。白宫成立了信息基础设施工作组(Information Infrastructure Task Force，下文简称 IITF)。IITF 由在联邦机构中在信息技术方面发挥重大作用的代表性人物组成，负责与民营企业合作以高效制定政策，满足国家和企业各自的需求。同时政府设立了国家信息基础设施高级咨询委员会, 由 NII 计划中各部分的代表组成，包括劳工、企业、学术界、公益集团和政府等共 25 名，为 IITF 提供政策咨询。IITF 还要和 HPCC 技术人员密切合作，听取技术咨询。

IITF 则可进一步分为三个委员会，电信政策委员会、信息政策委员会和应用委员会。（1）电信政策委员会负责电信方面的问题。委员会设立了普及服务工作组，该工作组致力于确保所有美国人都能使用并享受国家信息基础设施的好处。（2）信息政策委员会，该委员会旨在处理关键的信息政策问题，比如利用国家信息基础设施时所面临的隐私、安全等问题。管理和预算办公室（OMB）信息和监管事务办公室主任萨莉·卡岑担任委员会主席。委员会设立了三个工作组：知识产权工作组，旨在制定在电子世界中保护版权和其他知识产权的建议。隐私问题工作组，旨在制定行政政策，在电子形式的个人数据收集、存储和传播迅速增加情况下保护个人隐私。政府信息工作组，工作重点是如何促进以电子形式传播政府数据。（3）应用委员会，工作涉及资助新应用技术的开发，确定行政政策如何最好地促进此类技术的部署。设立了一个工作组：政府信息技术服务工作组，主要是帮助联邦机构的信息技术应用落地。

主体部门职责：以政策调控和方向引导为主，不参与市场调控。政府部门的职责，根据美国政府发布于 1993 年的《国家信息基础设施:行动议程》(The National Information Infrastructure: Agenda for Action) 可概括为以下几点：1）通过电子高速公路技术实现远程就业，使人们可以不因就业而局限自己的居住地；2）提供更好的教学服务，教师和课程将适用于所有学生，学生不会因为地理位置和生理残疾而失去良好教育机会；3）改善美国医疗保健系统的服务，减少排队拥堵情况；4）通过适当的税收和监管政策促进私营部门投资；5）扩大“普惠”概念，确保所有人都能以负担得起的价格获得信息资源；6）承诺补贴重大项目以及促进最具社会价值的项目发展；7）确保 NII 服务的流畅性；8）确保信息安全和网络可靠性；9）提升无线电频谱的管理；10）保护知识产权；11）协调州级和国家级的合作，确保地区平衡发展；12）披露更多的政府信息，使公众平等可用地获得庞大的政府信息库。

以摩托罗拉手机研发为案例，NII 计划中的联邦政府仅仅承担润滑剂作用。代表政府的 IITF 不参与技术研发和服务开发，主要作用是以发布政策为手段的指导和监管。 HPCC 的投资部门承担了对实际研产单位的投资，已有的研究成果也将被利用于适合的研究项目。商业化开发和服务落地都由私营企业负责，同时私营企业具有服务和应用的所有权。

美国国会对于 NII 相关法律的也在随着 NII 计划的发展一步步深化。美国国会在 1991 年即开始布局信息技术领域法律，并在 1993 年正式提出 NII 以及于 1996 年完善了计算机犯罪的相关条例。共为 3 次涉及 NII 项目的立法。

政府对于 NII 计划的相关投资虽然相比于其他有形基建投资以及私人部门投资体量较小，但发挥了较强的杠杆作用。NII 计划因其覆盖面广，在联邦政府报表上并无直接总计。根据文献统计，联邦政府对 NII 相关的直接投资狭义定义——仅包括 NREN、ACTS、国家通信系统、REA 电话贷款补贴、NTIA 公共电信设施计划和网络补助金、IITA 计划和其他联邦机构电信应用计划——在 1994 年的拟议预算授权中总共约为 5.3 亿美元。将定义扩大到包括整个 HPCCI、GSA 信息技术基金的投资部分、TRP 和国防 RDT&E 中为民用电信基础设施做出贡献的一小部分，以及法规、政策和标准制定的联邦资金，总数可能增加到 18-20 亿美元。虽然这个数字与 1994 年联邦政府预算用于其他有形基建的 490 亿美元和美国电信基础设施估计的每年私人投资 500 亿美元相比较小，但其很好的发挥了政府投资的杠杆效应，尤其政府机构通过自己的研发和采购制定事实上的行业标准（如 ARPA 开发的 TCP/IP 协议），有效支持了行业的规范发展。并且 94 年与前几年的联邦信息基建投资相比，仍然有显著的增长，表明克林顿政府对推进 NII 计划的重视。

具体成效： 1）NII 计划引发私人部门 IT 产业投资热潮。美国私人部门 IT 类产业——包括制造业中的计算机与电子，信息业中的信息和数据处理服务、广播和电信——固定资产投资规模由 93 年的 1052 亿美元增长至 00 年的 2645 亿美元，CAGR 达到 14%，IT 类产业固定资产投资规模占私人部门总固定资产投资规模比例由 93 年的 9.75%提升到 00 年的 13.47%。 2）计划推动 IT 产业成为美国经济增长新动能。IT 类产业增加值（计算机和电子制造业+信息业）占 GDP 的比重提升，由 93 年的 5.8%提升至 99 年的阶段高点 6.9%，成为经济增长的新动能，从而使得 90 年代美国经济增速与通胀企稳。

（二）日本 VLSI 项目推动半导体份额升至阶段世界第一

背景：提高半导体领域研发能力以应对美国冲击。70 年代初，尽管已采取了高关税、限制进口等一系列贸易保护措施，但在以 IBM 为代表的国际领先企业冲击下，日本本土半导体产业市场份额仍不断萎缩。76 年在美国政府持续施压下，日本被迫开放计算机和半导体市场，半导体产业进一步承压。为缩短与美国的技术差距，提升半导体产业核心竞争力，日本发起实施“超大规模集成电路（VLSI）”项目，4 年间投资超 700 亿日元，旨在攻克高性能芯片生产所需的微制造技术。设立负责机构：政府牵头，组织 5 大半导体公司成立 VLSI 协会。VLSI 协会是在执政党干预下、由通产省着手组建的非营利性特殊法人。选取了日本 5 家大型半导体企业组成 2 个联盟（富士通、日立和三菱；日本电力和东芝），加上通产省下属的电子技术综合研究所共同开展研发。在此基础上，通产省根据《工矿业技术研究组合法》与 5 家企业联合签署了“VLSI 技术研究组合”协议，联合开发第四代计算机所需的 VLSI 技术。

主体机构职责：1 个联合实验室+2 个企业实验室。1）联合实验室负责产业通用且耗资巨大的技术。由 5 家公司及电子技术综合研究所共同参与组成，联合研究的方向为产业通用的、面向未来的基础性技术，且不存在泄露企业专有技术的问题，同时单个企业又无法开展这些耗资巨大的研究项目。2）企业实验室承接联合研究成果，落地应用化。由 2 个公司联盟独立组成，承接联合实验室的研究成果，计算机开发实验室（CDL）和日电-东芝信息系统（NTIS）2 个实验室独立开展面向应用和产业化的技术与工艺研究。

VLSI 项目是由通产省负责，从立项到产业化阶段完整且高度参与的举国体制。政府部门在 VLSI 项目中的参与度极高，涉及流程兼具广度和深度。广度在于政府规划了从项目选题到商业化产出的完整产业流程，而深度则在于通产省指名选取日本国内企业参与 VLSI 研究协会建立等微观措施。

具体成效：（1）使日本在全球半导体供给端份额上升至 51%，超过美国成为阶段世界第一。在 1970 年，全球半导体供给端份额分别为：美国 48%，日本 25%，欧洲 26%，其他 1%。而进入 80 年代后，日本在全球半导体供给端的份额开始快速上升，由 1980 年的 27%上升至 86 年 46%超过美国，88 年 51%历史最高点。用于半导体制造的外国生产设备（主要为美国）在日本国内市场的份额占比约在 70%-80%，而到了 1980 年，国外设备份额降至 50%左右。

（2）协会的专利申请总数超过 1000 件，其中约 50%是由联合实验室的研究人员申请的。按实验室类型划分，联合实验室和企业实验室申请专利占比各一半。按申请人类别划分的专利申请占比显示，59%的专利是由单个申请人申请，从不同公司借调的研究人员共同申请的专利占 16%，虽然这一比例较低，但依然说明了 VLSI 协会的组建对于不同公司技术研发的交流起到了重要作用。

举国体制可能面临的困境：产业制裁，长期竞争，技术路线。在 80 年代末期以及进入 90 年代后，日本在全球的半导体供给端份额从高点开始一路下滑。主要原因在于：1）《美日半导体协议》的签订，日本同意不在美国与第三国倾销，对于韩国半导体的起势起到作用；2）90 年代 DRAM 主要应用从大型机转向个人电脑，日本产品的高可靠性优势丧失；3）日本企业所采用的终身雇佣制，导致针对市场变化的反应迟钝；4）广场协议的签订，日元大幅升值，出口半导体大受影响；5）美国照搬日本 “官产学”模式的 SEMATECH 联盟反制。总结来看主要在于美方的产业制裁、长期存在的产业竞争、以及日本企业本身的技术路线选择，日本半导体领域节节败退。虽然后续日本通产省在 99 年再次牵头重组了 DRAM 业务的新公司尔必达，但合并后最大的努力则是放在了对 NEC 和日立的产线、工艺、企业文化整合，且仍然延续了高良率、低利润率的技术路线，最终在 08 年金融危机的巨大冲击后，12 年申请了破产保护。

四、世界科技前沿：政府进行产业设计、长期孵化，长期维度下的由研入产

在面向世界科技前沿的举国体制中，政府占据主导地位，指引研究方向和统合产业链条。世界前沿科技项目，大多属于对科研边界的开拓性研究。同时，开拓性研究能否有效落地，基本上决定了项目是否具有社会价值。为避免在有限资源下的无意义探索，政府应负责把握基础科研方向。把握科研方向时，政府应当考虑技术的可落地性与落地后带来的社会价值，因而遴选模式成为政府需要重点考虑的对象。但科研边界的拓展很大程度上取决于研究人员的自主能力，政府的过多管束可能带来负面影响。就指引方向这一需求而言，政府应当善用一线科研中的行家里手，并控制好项目参与力度，避免无意义或低效率的项目出现。助力项目产业化，是政府在面向世界科技前沿的举国体制中应当承担的第二个责任。虽然研产合作在我国已经具有一定的基础，但合作大多难以完整覆盖从始于基础科学的漫长项目周期。因此长久期的科研项目，需要政府促进研究落地，提供长期支持。

（一）美国 DARPA 计划为国家提供科创活力

背景：DARPA 产生于 1958 年美苏冷战时期，负责项目的技术研究、原型制造和技术转移三个阶段。为反击苏联 1957 年成功发射卫星一号的成果，时任美国总统宣布建造隶属于美国国防部的国防高级研究计划局 (Defense Advanced Research Projects Agency, 即 DARPA)。DARPA 以融合学院、产业和政府部门为手段，加速对世界科技前沿的探索，以及实现前沿科技对军工方向的落地运用。主体机构：DARPA 采用扁平化管理，多个部门平行且统一向 DARPA 负责部门汇报。现今 DARPA 部门可分为技术部门和职能部门两大类。技术部门为 DARPA 核心，拥有 6+2 个负责不同领域的办公室。各办公室内部则细分为办公室主任和项目经理。局长直接面对一线科研人员，根据项目可行性报告直接任命新项目的项目经理。且项目经理可直接向职能部门或局长申请项目资金支持。

DARPA 的各阶层负责人都是来自于产研领域的科研人员。现任 DARPA 局长为 Stefanie Tompkins，曾任科罗纳州矿业大学副校长。副局长为 Rob McHenry，在就职前为光学微器件制造公司 Bright Silicon Technologies 的创始人兼首席执行官。技术部门各办公室主任则分别来自于海军研究实验室、空气力学研究所和美国国家地理空间情报局等科研机构。人员任期有时间限制，大多为 3-5 年。对于项目负责人具有高容忍度，鼓励创新且允许项目失败。 DARPA 技术部门的组成并非一成不变的，随不同时代变迁的 DARPA 组成反映了政府的主导地位，由政府决定当下的研究偏好和落地方向。上世纪 90 年代初曾短暂存在过陆地系统办公室、电力科技系统办公司等，但随国家战略的变化，共 13 个办公室被合并或取消。现阶段负责短期项目的特殊办公室为航空航天和适应能力办公室。

主体机构职责：DARPA 通过建立涉及产业化的科研项目来对世界科技前沿难题进行突破，选题方向由 DARPA 进行决策。从媒体到政府部门都可能是选题的灵感来源，但大多数情况下主体为军工方面的部门或企业，而实际选题决策权在于 DARPA 项目负责人。在立项讨论过程中，项目遴选方法严格，评审涉及三个环节。遴选方法包括：依托于聚集全美甚至世界顶尖学者的研讨交流活动; 举办工业日、开放日寻找独特新颖的科技创新思想。项目确定后，团队组建由项目经理牵头，通过技术办公室发布招标公告，向全美甚至全世界公示相关信息。同时，DARPA 项目评议模式为不同行评议，即鼓励非共识项目的提出、鼓励项目经理将所提项目与个人爱好兴趣结合。立项第二阶段的 Heilmeier 标准为 1975-1977 年时任局长 Heilmeier 提出，共涉及七个问题：1）简要说明目的 2）方法和当下局限性 3）方法的新颖和成功之处 4）项目成果带来的影响 5）项目花费 6）项目时间 7）项目中期和末期的成功标准。最后还要对项目的实际效益进行预估。对于相似的战略目标，DARPA 并不会将责任聚焦在一个项目上，而是采取多团队、多技术路线的竞争性资助，促使项目之间产生良性的竞争机制，进一步降低了颠覆性技术研发的不确定性。

以 PAL 项目为例，DARPA 在整个项目中扮演了发起、监督和投资者的角色。最初由时任信息创新办公室主任 Ron Brachman 根据自己的见解，提出了以整合市面上多种类的人工智能技术为目的的 PAL 项目，并选择了对人工智能领域具有了解的 David Gunning 作为项目负责人。PAL 项目通过讨论立项后，分为了学习和认知主体项目(Cognitive Agent (or Assistant) that Learns and Organizes，简称 CALO) 和具有分布式自适应推理的反应性代理人项目(Reflective Agents with Distributed Adaptive Reasoning，简称 RADAR)。前者以构建整合学习，自然语言处理和视觉等多功能的人工智能为目的，后者则以构建负责日常邮件分类和会议预定的人工智能为目的。在项目运行阶段，DARPA 首先对目标的基础性研究进行先期资助，再与科研机构和企业签署技术开发合作协议，对基础研究成果进行应用性技术开发。然后经由 DARPA 将技术转移给相关需求机构，由需求机构通过招标方式进行原型机试生产。最终待原型机成熟后，经由政府采购率先将产品提供给相关需求机构使用，并尝试引入私人资本支持，逐渐推向广大市场。 DARPA 在项目中的负责期始于立项，止于技术转移。专注技术转移，促进技术商业化是 DARPA 区别于其他国家科技前沿战略的一大特点。子项目 CALO 能够成功技术转移到美国军方未来指挥所，并凭借部分技术成立 Siri 公司离不开 DARPA 的协助。但是，另一子项目 RADAR 项目没有发生技术转移，比如 RADAR 2.0 产品并未商业化，也是在一个 DARPA 项目中可能的结果。

政府对 DARPA 的投入不断增加，且侧重逐渐偏向基础科学。DARPA 的投入预算，实际支出总量自 2003 财年约 27 亿已上升 2022 年的 39 亿，最新 2024 年预算为 44 亿。其中在 03-22 年间，基础研究投入占比从 6%上升到 19%，应用研究占比从 44%下降到 39%，先进技术开发则持平 44%，管理支持经费则由 4.2%下降到 2.2%。具体成效：DARPA 项目具有当时的极低投入，能够在未来带来极高产出的特点。相比于一般学术研究的社会回报率来说高出很多。以 DARPA 最具有代表性的两个项目— —GPS 和互联网——为例，这两个项目都是由 DARPA 发起的，然后在美国军方内部酝酿了近 30 年，随后才开始商业化阶段。美国政府以当时不到 GDP 的 0.015%的投资体量，实现了 2020 年 GDP 的 10%以上的产值回报，回报率高达 660 倍，而这还未算上这两项技术在其他经济体中所产生的经济效益。而作为对比，经济学家 Edwin Mansfield 在 1992 年发表的一项研究中估计，该时期学术研究投资的年社会回报率为 40%。（Shaoshan Liu，《DARPA：A Global Innovation Differentiator》） DARPA 项目对行业整体技术影响巨大，工业生产指数转折点常有 DARPA 新研究投产。以 DARPA 的核心计划方向军工和导航为例，1994 年 GPS 技术投产，为美国卫星导航领域提供技术驱动。同理，2002 年高性能计算机则为更多尖端科技领域赋能。隐形飞机和无人机的投产，则扭转了美国军工生产的颓势。

DARPA 何以“跑赢”风投基金？在 2010-2020 期间，美国的 VC 和 PE 基金以及标准普尔 500 指数产生了大约 9%-11%的内部收益率，虽然直接比较 IRR 和 DARPA 的社会收益率可能并不公平，但确实表明 DARPA 的效率和有效性以及对美国经济的巨大影响，可以得出 DARPA 的表现大大优于美国顶级 VC 和 PE 公司的结论。

DARPA 成功的关键三因素：技术趋势、人才和期限： 1）技术趋势：DARPA 是技术趋势的设计者和推动者，而 VC 和 PE 公司则是通过技术趋势寻求利润。DARPA 启动一项突破性技术，并将该技术转让给军方，让其孵化数十年。在这项技术成为 GDP 的主要贡献者之前，商业化最终还需要 10-20 年的时间。而风投基金只在商业化过程的早期或中期进入，相较于 DARPA 的立项时间过晚。 2）人才：DARPA 总是能够吸引最优秀的技术人才。大多数科学家为 DARPA 工作，是因为他们对技术的内在热情和爱国主义信仰。相比之下，尽管 VC、PE 公司也能够吸引顶尖人才，但它们的动机主要是财务方面的。并且 VC、PE 的人才不一定是能够推动技术进步的技术专家，而只是进行投资决策的投资人；DARPA 的科学家则是受雇指导国家的技术方向。 3）期限：与 VC 和 PE 基金相比，DARPA 是目光长远的，因为 VC 和 PE 基金的长期期限通常在 10 年左右。DARPA 愿意启动一个项目，并让它在军方内部孵化几十年，直到技术成熟到足以造福更广泛的社会。即使像 Google X 和微软研究院这样的先进行业研究实验室愿意投入 10 年时间来孵化一个项目，往往也是建立在 DARPA 的研究基础之上。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）